审计省委书记

中共“十七大”报告首次提出了“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这既是正确行使权力的必然要求，又是预防腐败的必然要求。

本刊记者/赵杰(发自北京)

6月10日，国家审计署公布《“十二五”审计工作发展规划(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)，提出，下一步在对副省级城市市委书记进行审计试点基础上，将探索开展省(自治区、直辖市)委书记的经济责任审计。

将审计级别提高到省委书记一级，此为中国首次，因此《征求意见稿》备受关注。审计署相关工作人员告诉《中国新闻周刊》，因征求意见截止日未到，该署尚未对意见予以总结整理，不过，“看外界反应，对省委书记经济责任审计的关注度非常高”。

责任关注

审计省委书记之所以受关注，无非缘自两个相互关联的词汇：权力、责任。中国的地方“一把手”，常常是有权无责、权责不统一。

这种现象显然与上世纪初美国法学家霍菲尔德最著名的权利义务关系理论相悖。由其理论衍生的解释认为，权力的获得即是责任的开始，一个人在获得管理某项事务权力的同时，因责任而产生的约束或相应惩罚风险也随之而生。

其实，在诸多政治学者分析看来，无论是从上世纪70年代开始的西方“新公共管理运动”兴起的由政府权力至上到责任至上的探索，还是近些年中国的反腐实践，针对“一把手”权力对应责任的研究渐成重点，而经济责任审计也因之有了现实动力和基础。

“权力本身就是责任。”兰州大学经济学院教授、中国审计学会常务理事杨肃昌的总结更为简单直白。在他看来，虽然中央对地方赋权时定位都非常明确，但后者的责任履行状况却一直相对模糊。由此，经济责任审计作为党内干部监督与管理制度的组成部分，从一定程度上弥补了这一缺憾。

据审计署公开资料，1998年至2010年10月，全国各级审计机关审计领导干部共计41万多人。其中：党政领导干部38万多人、国有企业领导人员3万多人。审计查出由领导干部直接责任造成的违规问题金额和损失浪费问题金额合计684亿多元；各级党委和干部管理、纪检监察部门参考审计结果，免职、降职、降级、撤职和其他处分共计1.81万人。

中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙倾向于认为，此番针对省委书记的经济责任审计，是对“财政公开、财务公开做准备”。虽然审计作为一种技术，有可能达到一定的监督效果，但甚微。更多的是对“一把手”的行为规范和管理，因此，审计结果的公开、透明和使用无疑更有力。

据此前国家审计署总审计师孙宝厚接受媒体采访时介绍，经济责任审计试点中凸显的问题主要在于部分决策程序违规，造成重大经济损失和浪费。一些地区和单位存在财政预决算编报不真实、不完整，隐瞒转移收入、挤占挪用资金、虚增虚减利润、偷逃国家税收、国有资产流失等问题。

“目前来看，要让审计监督达到最大效果，最大的困难是缺乏足够的支持力度。”毛寿龙告诉《中国新闻周刊》，解决的途径一方面需要自上而下的更大支持，同时需要地方领导对自身责任的主动认识和自觉接受审计。

权力制衡

除了明确责任，立意于公众支持的权力制衡尤为各界期待。有学者即提出，经济责任审计是社会公众对“一把手”的公共权力进行权力制衡的需要。

美国“宪法之父”麦迪逊说，政府是“人性最大的反照”，在组织一个以人来管理人的政府时，最大的困难在于：你必须先使政府控制管理者；其次再强迫它控制它自己。有学者因此将权力制衡理论视为西方政府绩效审计发生的基础。

权力不受制约必然导致腐败，这是一条亘古不变的定律。为防止“一把手”因权力过于集中而滥用权力，必须采取分权和相互制约的机制。中共“十七大”报告就首次提出了“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这既是正确行使权力的必然要求，又是预防腐败的必然要求。

“审计监督，就是专门用于制约与监督权力的权力。”杨肃昌认为，分权与制衡作为西方政治体制的特征之一，决定了其普遍将审计机关设置在政府之外。

而审计监督之所以具有政治性，关键就是审计监督本身及其所反映出的种种问题实质就是“围绕公共权力而展开的活动”。这也决定了无论何种审计监督工作，无不属于公共权力范畴的种种问题，审计监督及其制度创新也理所当然成为权力博弈的过程和结果。

由此，杨肃昌接受《中国新闻周刊》采访时认为，鉴于与西方的体制差异，中国的审计监督权就要结合人大制度、党政领导体制等进行。

“但是，要让审议监督权真正对‘一把手’权力形成约束或者制衡，就一定要实现异体制衡，因为只有不同的主体范围才可能相互有效制约。”在杨肃昌看来，首先，审计必须立足于群众，方能生效；其次，审计结果必须为组织、人事、纪检等部门使用，才能真正将审计监督的作用发挥落到实处。

杨肃昌认为，兴起于2003年的“审计问责”本质上反映出一种“民本”思想和“有权必有责”原则，体现出政府和官员必须对公众负责的政治文化。也正是基于此，时任审计署长的李金华才强调：“人们期待，对这些违规违法行为，必须问责，给公众一个彻底的交代。”

有限监督

当然，审计毕竟只是一个技术工具，加之它仅仅是一个政府部门，要监督省委书记这样的地方党委“一把手”，权力先天不对等，这些特点决定了其监督的有限性。

正是基于此，毛寿龙曾指出，没必要在国家立法、行政、司法三权外再设审计权。审计只是程序性的业务工作，是前三者的助手。

杨肃昌也认为，审计机关要做到的就是怎样以客观、独立和公正的立场去审查问题、暴露问题，以此配合特定政治制度的运转。“无限扩大审计监督权特别是审计处理权既不适当，也不符合法治原则。”

但是，毛寿龙同样对经济责任审计的作用予以承认，“最关键是审计程序的完善，坚持责任评价的公开性和独立性，并推进民主监督。”做到这些，就可以使其功能发挥理想，

杨肃昌则提出要进行系统的制度安排，这个系统包括了整个党政干部监督与管理制度。“要让审计工作成为这一系统不可或缺的组成部分，上有中央机关的授权与委托，下有群众和舆论参与的民主监督”，这样才能弥补审计的先天不足。

他认为，有了中央机关大力支持的审计监督，可以确保对“一把手”责任评价时不太受到后者干预或消极排斥，从而做到基本的公正与独立。同时，由于审计监督的重要意义在于对其结果的运用，这要求一方面将审计结果完全公开、透明，让相应辖区内的群众了解领导干部经济责任的履行情况，并发挥中共党内民主监督的作用；另一方面中央有关机关应依据该结果对履行责任不力者给以相应处罚。

就这样一个系统的形成和相互作用，杨肃昌构思了一种图景：审计监督作为从属于更高政治权力系统下的一种权力，一方面，其应主要依附国家的立法、行政、司法等权力存在并发挥作用；另一方面，立法、政府、司法等权力机关则需要借助于审计监督所提供的信息来履行相应的职能职责。

毛寿龙认为，审计监督必须配合公众监督，而舆论监督的有效发挥即为重要体现。根据《征求意见稿》，其对加大舆论监督做了明确规定，要求审计机关密切与新闻单位的联系，增强新闻报道的主动性；并重视网络民意，加强舆情研判和舆论引导。