部落冲突二级地震法术:假设法律允许 集体土地进行商品住宅开发

    关于"小产权房"的理解有两种：一是城里人在农民宅基地上修建的住房；二是占用集体土地修建的商品住宅。对"小产权房"的态度有两种：一是同情，觉得"小产权"应该合法化；二是批评，认为对"小产权"应当严厉查处。笔者认为，对"小产权房"的第一种理解，是一个值得研究和探讨的问题。因为农民是否可以将自己合法取得的宅基地房屋卖给城里人，《土地管理法》规定："农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。"即并未禁止农民的住房（宅基地）出卖。明令禁止农村住房出卖给城镇居民的，是国务院办公厅的【1999】39号文件和国土资源部的【2007】71号文件。该两文明确规定"农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证"。"农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或'小产权'房。"而在保障宅基地用益物权的今天，村民自由流转这种宅基地"小产权房"值得同情和探索。但占用集体土地开发商品住宅销售是当前的土地管理法律法规明令禁止的，更何况这种"小产权房"没有经过任何有权部门批准，完全是违法占地修建的，而且违法占用农民的土地有的只给予了很低的补偿，有的仅支付了短期租金租用的，大多数是参照征地补偿安置标准给农民进行补偿安置，农民和集体经济组织并不比征地得到的土地收益多，还留下了今后租金谁来支付的后遗症。所以对这种"小产权房"应严厉查处，如再给予同情实在是非不分。但是在征地制度受到一片指责的现在，是否可以在法律法规层面上探讨集体土地直接用于商品房开发呢？假设集体土地可以直接用于商品房开发，土地收益大部分归农民，会遭遇那些问题，会是怎样的一种情形呢？
　　一、农用地转用年度计划指标给谁
　　在严格的土地用途管制制度下，哪些集体土地可以用于商品住宅开发是由土地利用总体规划、城镇建设规划、产业布局规划决定的;一年内能用多少集体土地来搞商品住宅开发，是由农用地转用年度计划指标和城市发展规划决定的。最近几年的国有土地市场显示，在各类建设用地中，商品住宅用地拍卖的价格最高，若某一块集体土地获得了土地计划指标就意味着这块土地价值剧增，拥有这块土地的集体经济组织或农民就将获得巨大的土地收益。那么哪一块集体土地可以搞房地产开发呢？土地计划指标分配给谁，不分配给谁？按照目前无偿分配的办法，集体经济组织或农民之间的矛盾有多大？如何解决（如果是通过挂钩整理获得的集体建设用地指标，该指标如何落实到建新区的具体地块，该地块土地流转收益如何在拆旧区的农民、挂钩项目实施单位、建新区集体土地所有者之间分配）？指标非常紧缺、很值钱，是否通过市场来配置呢？
　　二、如何解决农民一夜暴富的问题
　　在2006、2007年的土地市场上，大城市市区的集体土地被征为国有后，商品住宅用地出让价每亩高达数百万，就是在2008年土地市场处于低谷时，每亩的出让价也在二三百万元。由于集体土地所有权属于农村集体经济组织，某块用于商品住宅的集体土地可能只属于某一个集体经济组织，也就是说集体土地收益属于少数土地所有者或集体经济组织成员。如在南方，农村集体经济组织以组为单元，一个组一般有成员几千人、土地几千亩，人均土地可能有1～2亩。集体土地一但用于房地产开发，其巨大的土地收益只能在这个集体经济组织成员之间进行分配，其他集体经济组织的农民不能参与分配。如果将这些土地收益全部归给某个集体经济组织及成员，其所得将相当惊人，即使用税费来调剂，恐怕也很难解决这部分农民一夜暴富的问题。
　　三、集体土地用于商品住宅开发由谁供地
　　为了解决国有土地供地中的权力寻租和土地资源低效配置问题，我国1990年以来致力于国有土地市场建设，并取得了很大的成效，住宅用地100%拍卖出让，使市场价取代了"市长价"，国有土地使用权市场配置机制基本建立。如果允许集体土地直接用于商品住宅开发，在巨大的利益面前，恐怕所有商品住宅用地（包括其他建设用地）都不可能再征收为国有土地了，国有土地市场将随之萎缩，取而代之的是集体土地市场。那么作为集体土地的所有者农村集体经济组织有权利处置集体土地吗？农村集体经济组织是什么呢？是乡、村、组三级集体经济组织吗？集体土地供地方是谁呢？是乡、村、组集体经济组织干部还是全体集体经济组织成员？是市场说了算，还是村干部或农民说了算？农民达不成一致意见呢？在集体土地所有权受到极端强化的情况下，集体经济组织成员的身份权也同时得到了极端强化，今后集体经济组织成员身份怎样界定呢？土地收益能合理分配吗？集体建设用地市场如何发展？
　　四、集体土地合法开发商品房价格还会这样低吗
　　那些认为"小产权房"低廉的价格可以抑制国有土地上开发的商品房不断上涨的市场价格和解决了低收入群体尤其是打工农民在城市居住的问题的说法值得推敲。先不说违法小产权房黑市交易的法律问题，让我们看一看"小产权房"为何价格低。首先是未经城市规划、土地、建设等部门批准用地建设的"小产权房"，没有像国有土地商品房一样向国家交纳一系列税费（土地上就有耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地占补平衡费等，规划上的城市建设配套费、建设部门收取的有关税费等）；其次是除了按照征地办法给失地农民进行补偿安置外（有的只是支付了短期租金），没有向土地所有者或农民支付土地使用权出让金；三是周边基础设施公共事业不配套、房屋质量差、区位差异等，加之是脏品，与合法的国有土地上的商品房相比档次低了很多，当然价格也低。假如集体土地合法开发商品住宅（即将违法的"小产权房"变成合法的"大产权房"），该办理的手续办理、该缴纳的税费缴纳、该市场配置交易由市场配置交易、该配套的配套并确保建筑质量，其价格还会低吗？
　　五、集体土地出让几十年后怎么办
　　按照现行国有土地使用权管理法律法规规定，商品住宅用地出让年限最高为七十年。购买商品住宅所拥有的国有土地使用权七十年后将自动续期，至于还交不交、如何再交纳土地使用费目前还没有一个说法，即使将再次缴纳土地使用费，作为国家统一所有的权力，将会尽量考虑房主的利益。而集体土地所有权是否无偿收回或重新购买使用权的主动权在土地所有者，集体经济组织和农民作为土地所有者恐怕很难不计较个人的利益，土地使用者将会很被动。房主（土地使用者）的权益如何保护呢？况且几十年后，土地所有者是谁，农村集体经济组织还存在吗？其成员又该是哪些？土地所有权益如何分配？这都是不得不考虑的问题。因为集体土地搞商品住宅开发遇到的问题在搞其他经营性项目开发时同样会存在。
　　六、结论
　　综上所述，国家不允许集体土地搞商品住宅开发不是没有道理的。虽然不允许集体土地搞经营性项目开发其权利就与国有土地不平等，集体建设用地与国有土地同权同价就无从说起，而且征地制度的存在，集体土地直接入市制度就很难建立，但如果取消征地制度代之以集体土地直接入市制度，问题更多、后果会更加严重，应当慎重考虑。
　　（作者单位：成都市国土资源局政策法规处）