遗失的记忆海神殿:县权改革的理想与现实

　　中国现有2859个县级政权。从目前的政治体制看，一个县的治理水平高低主要取决于县委书记。然而，过度集中的权力也把县委书记推到了危险边缘。

　　县委书记频频落马，让县委权力或者说县委书记的权力成为社会关注的焦点。如何把县委（书记）权力关进“笼子”里？是通过目前在全国一些县市试点的渐进式县权公开改革，还是必须另辟蹊径？国家行政学院公共管理部教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯，国家行政学院教授陈安国，中央社会主义学院政治学教研室主任王占阳接受本刊专访，各抒己见。

　　不受约束的权力必然腐败

　　记者：近年来，有越来越多的党政“一把手”落马，这其中以县委书记居多。对于这种现象您怎么看待？是什么原因造成党通过各种严格程序选拔上来的优秀人才一到这个岗位上就出事？

　　陈安国：县委书记的腐败问题，从上到下，反映都比较强烈。县一级政权是党执政的基础，直接和老百姓接触。县一级地方政府，管的范围非常大。政治体制就是这样一个情况。权力无限大，权力无约束。领导本身的素质、思想观念要是不过硬的话，就很容易出现问题。

　　王占阳：用一个落马县委书记的话说，这个岗位是高危职业。在这个岗位上，他受到的诱惑是非常多的，而且很多诱惑是很难推脱的。在这个圈子里，拒绝诱惑就可能成为另类。不受约束的权力必然腐败。

　　汪玉凯：原先是县委书记腐败，现在已经蔓延到市委书记，成为“一把手”现象。越到下面，尤其是县一级，“一把手”的权力越来越集中，虽然级别不高，但俨然一个小社会。下面无法监督，上面“不告不理”，最容易出现权钱交易。这是我们体制的弊端。老百姓在官员选拔过程中话语权太少，是官员只对上负责、不对下负责造成的。

　　记者：从2008年起，中央“亡羊补牢”，对全国县委书记、法院院长、检察院检察长、公安局长等几乎所有重要岗位的领导“全覆盖”地进行了轮训，以达到“预防腐败”的效果，这种培训有多大的作用？

　　陈安国：培训肯定是有作用的。可以让他们了解法律法规、党纪国法、一些国内外执政的理念和方法，还可以提高他们个人的修养和道德素质。另外，到北京来，让他们也看到，中央在反腐败、推行廉政建设方面的决心，可以起到警示作用。

　　县权改革须步入深水区

　　记者：在学界，有诸多学者提出，针对“一把手”腐败现象应当进行县权改革，对县委书记这个角色重新定位，比如，公推直选，您是否同意这种观点？

　　陈安国：我认为，对县委书记实行公推直选目前公开大规模搞，还比较困难。不过可以试点。比如说这个地方有条件，老百姓素质普遍比较高，老百姓的民主意识比较强，或者是党内权力运转比较好，可以召开党代表会议，通过党代会这种方式直选。但是公推直选有个前提，就是党员之间大家普遍了解。这有利有弊。比如公推直选时，选举时一些人会拉选票，若缺少监督就会导致民主走样。

　　汪玉凯：目前进行县权改革非常紧迫。在推动领导干部选拔任用制度改革的同时，可以在一些地方进行县级领导的直接选举试点。

　　按照中央的精神，未来要加大基层党的领导直接选举的范围，在推进这项工作的时候，既要从基层做起，考虑乡镇党政领导的直接选举，更要关注县一级党政主要领导的配备。鉴于未来县在我国行政管理中的特殊地位，如果把县级领导的选拔、任用搞好了，将会对我国的整个公共治理产生重要影响。

　　记者：2007年，中组部在全国范围内的一些市县进行过“县委书记用人透明化”的试点，也初步取得了一些成效。但是，从目前的情况来看，县委书记接二连三落马的情况并未减少，您认为是什么原因造成的？

　　陈安国：“县委书记用人透明化”的试点再透明，党员关注的面和老百姓对任命的这个人不一定了解，比如说任免一个干部，多数人是不了解的，可能没有实现全景式的透明化，只是在一定范围内透明化。比如说一个干部任命完了公示，你只在某个部门或者某个大楼公示的话，大多数人都不知道这个情况，周期又很短，10天或15天就结束了。如果领导班子都拍板定这个东西，你如果举报，可能会陷入尴尬。

　　透明化是一个好东西，但容易流于形式，难落实。因为中国人的政治氛围短时间内很难改变。

　　王占阳：县权改革不是简单的修补，是一场根本性的变革，一场革命。缺乏选举根基的行政体制的任何革新，都不可能真正使县委书记的权力受到制约。

　　“驯服”权力的现实路径

　　记者：2010年，中纪委再次在全国部分市县进行“县委权力公开透明运转”试点，在试点地区收到了很好的成效，但是，这种自上而下的改革，能走多远，人们仍十分担心。您认为目前在全国推行“县委权力公开透明运转”的时机是否成熟？如果不成熟，还存在哪些困难？

　　陈安国：这个方式是对的。如有些地方县委会取代原来的常委会，扩大决策的透明范围。但是，大规模推广，又想把决策成本降下来，提高决策效率，就不太适合大规模运转。召开一次全委会面很广，涉及很多的部门，涉及到很多的利益，会产生大量矛盾，如果没有一个民主和集中的过程，协调起来也比较难。

　　我认为，集中还是要体现出来。比如，党在用人方面的建议权、权威性要体现出来。

　　可以在一定范围内公开透明，但是核心还是要把握住。另外，社会稳定是第一位的，步子迈的太大会影响到整体稳定。县委权力运行公开透明后，很多问题就会暴露出来。

　　汪玉凯：县权公开是可以的。但是，如果党在选拔县委书记的过程中老百姓或者人大代表没有话语权，仅仅靠组织部门，不能从根本上解决问题。况且民意本身不违反党管干部原则。

　　记者：在现行体制下，县政改革最可行的方案是什么？

　　陈安国：适当的时候，是不是中纪委可以垂直管理。这条线不受到地方的约束，从中央到地方，自成一个独立的体系，垂直领导。现在都是在县委领导下，这种纪委可能作用不会很大，尤其是同级监督。我觉得中纪委可以一杆子插到底，垂直领导。这是比较现实的。因为即使不公开透明，大家就是知道了，也没有办法。没有多少约束。你必须要依靠一个组织来约束，包括发挥人代会的作用。现在人代会都是退休的人，监督作用没有充分发挥出来。人大也应当自成体系，不受地方约束，和全国人大一条线，地方如果不垂直，还受地方党委任免的话，也就无法监督。

　　汪玉凯：首先，县委书记不宜兼任人大常委会主任，因为在县委书记实际上是本县一把手的状态下，不利于发挥人大对政府的监督作用。

　　其次，县一级的领导班子，书记和县长最好由一人担任，但都需要通过直接选举产生。然后，县人大、县纪委（最好由上级纪委垂直管理）同时对县长和书记实施监督。实际上人大和纪委等于同时监督一个人（即书记和县长）。当然，民族自治县可以除外，仍然按照民族区域自治法的规定实施。

　　另外，通过党内和人代会两个途径，直接选举书记和县长。具体操作办法是：先由中共党员通过党内直接选举，选举出多个符合条件的县委书记候选人；然后把这些候选人全部递交县人代会进行县长的直接选举。当然县人代会代表，按照法律，十人以上也可以提出县长候选人，但必须在中共党员中推选。最后由人代会全体代表投票在多个候选人中选出县长，谁当选县长，谁就是该县的当然的县委书记。

　　不管党内差额选举，还是人代会差额选举，都要给参选者一定表达的权利，保证选举的公平公正。如果我们的县级主要领导能够通过上述选举的途径产生，不仅可以从根本上解决党政领导向党员、民众负责的问题，而且能够真正体现民主、公开、竞争、择优的原则。我国县级政治生态将发生历史性变化。本刊记者 王 健