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另一個世界是可能的

0-1 【內容導讀】透過全球化，「另一個世界是可能的」

~高希均/ 美國威斯康辛大學榮譽教授

本書背後，是位洞悉經濟理論與實際參與高層決策的大學者，他要呈顯的不是「理論凌駕現實」，或者「妥協超越理想」；而是要想出政策，使某一政策優點極大化，缺點極小化，並以這個態度來診斷「全球化」的爭議。更具體的說，這位諾貝爾獎得主作者，心中的理想世界是四大元素的追求與平衡：經濟效率、社會正義、個人責任與自由價值。

（一）世界在快速變化

在這個不確定的世界中，狄更斯在《雙城記》中的名言更為適用：
那是最好的時代，那是最壞的時代；那是智慧的時代，那是愚昧的時代……那是希望的春天，那是絕望的冬天；我們的前途有著一切，我們的前途什麼也沒有……

近兩百年來的市場經濟（以亞當斯密為代表）與控制經濟（以馬克斯為代表）之爭，終於在經濟成長與生活水準的實際歷史驗證中，活生生的讓世人目擊：柏林圍牆的倒塌（1989）、蘇聯的解體（1991）及冷戰的壽終正寢。
半世紀以來，人類歷史上又發生了幾件大事：

以德、英、法為主的歐盟，維繫了歐洲的和平。
日本從1980年代的「日本第一」到1990年代「失落十年」，已不再獨霸亞洲。
中國的經濟實力，在開放與改革的推動下，已凌駕日本，僅次於美、德。
唯一「超強」的美國，因發動伊拉克戰爭（2003），已陷入進退失據的困境。

在這大變局中，影響全球人類福祉的一件大事，就是「全球化」（Globalization）的快速發展，以及它帶來的正負面效應。
在國際貿易理論的討論中，有一個基本假設是：兩地（或兩國、兩洲）之間，如果減少人為的貿易障礙，使生產因素（如原料、資本、科技）、產品與勞務的自由流通，兩地的經濟福祉就會增加，產生雙贏。因此兩百年來絕大多數的經濟學者不斷在鼓吹自由貿易。冷戰的結束、資訊流通的加速，以及網際網路的廣泛使用，更使得「全球化」的範圍、速度、實例如虎添翼般擴散。
十五年前，《紐約時報》專欄作家佛里曼就興奮的歡呼：「全球化的時代已經來臨」。他的近著《世界是平的》（2005）立刻被譯成幾十國文字，登上了各國排行榜。一夕之間，「全球化」與「世界是平的」劃上了等號，變成媒體上最熱門的一個名詞（這就證明了「全球化」的力量！）

（二）世界是平的嗎？

「世界真是平的嗎？」不見得；「全球化真是萬靈藥嗎？」更不見得。2001年諾貝爾經濟獎得主史迪格里茲Joseph E. Stiglitz的這本新著，就針對「全球化」這個大議題，提出了問號，做出了深刻的探討，提出了改善的建議。他實在是一位令人尊敬的大學者，他可以在研究室中繼續寫「資訊不對稱」的學術論文（這是獲得諾貝爾獎的原因），享受象牙塔中最高的尊榮。但是他要做一位「入世」的經濟學家：他是柯林頓任內的首席經濟顧問，參與白宮政策的擬訂與討論（1993—97），接著又去世界銀行擔任了三年資深副總裁與首席經濟學家（1997—2000）。
是他的親身經歷，與學理上的推論，使他奮不顧身投入了「全球化」的大辯論。在此試引述他的主要論點：

在序言中，作者指出：身為一個經濟理論專家，他花了將近四十年的時間，致力於了解市場經濟的優點與限制。他的研究結果不僅對於一般所聲稱的「市場效率」產生懷疑，也對於提倡全球化的一些基本信念（譬如認為「自由貿易是促進國家福祉的必要條件」提出質疑）。
全球化可以為開發中及已開發國家帶來利益。但是太多的證據也顯示，這個理想並沒有實現。經濟一直在推動著全球化，可是政治卻左右了全球化的走向。這場遊戲規則大都是先進工業國家在制定——尤其受到特殊利益團體的左右，把全球化塑造得更符合他們自己的利益。作者嚴厲批評：「他們從來沒想要創造一套公平的遊戲規則，更別提去訂一套能增進貧窮國家福祉的制度了。」
世界不僅不是平的，從很多角度來看，甚至愈來愈不平了。東亞國家善用了全球化，幫助了它們的發展。可是一些最貧窮的國家，當他們獲得世銀、IMF的援助，或者歐美及日本捐贈時，他們被加諸種種限制，使他們不容易實施自己選擇的經濟政策。

面對這樣一個情勢，這位熱心於公共事務的經濟學者在書中提出了眾多改革的建議，要使全球化的好處增多，缺點減少。
而成篇諍言獻策的用心，正來自於他所堅信的：「另一個世界是可能的。」
全球化經過了十餘年的急速發展，讓我來歸納出它可能帶來的好處：

增加了生產因素的流動性及報酬率。
擴大了參與者在投資、貿易、創新等方面的誘因、視野及熱情。
增加了某些產業、地區、人民的財富。
它鼓勵政府與私人對資源做較有效的利用。
它增加了企業及人民對社會責任及永續發展的重視。
最重要的是：它加速了一國經濟發展及現代化。

但是，「全球化」是一柄兩面刃，它也產生了不少嚴重的後果；因此才會在歐美元首召開重大國際會議時，引起大規模的示威。這些負面的影響包括了：

它使某一產業、某一地區、甚至某一國家產生了嚴重的失業（如國內工作由海外承包）。
由於跨國企業的幕後操縱，國際間的貿易協定，金融市場的遊戲規則及國際貸款等，都使貧窮國家更難以擺脫貧窮。
歐美跨國企業以壟斷獨占方式，向第三世界廉價採購礦產、木材等天然資源。
將污染性產業移向第三世界，造成嚴重的環保傷害。
跨國企業在第三世界為牟取特權及暴利，賄賂官員，操縱政治。
「全球化」所到之處擴大了貧富差距、知識差距，助長了社會的不安。

因此，作者在本書的十章中，反覆提出改革之道，特別呼籲要建立一個各國可以平等參與的競技場。他語重心長的寫著：「如果我們能讓這個競技場比較有利於開發中國家，那就更好了。基於道德，我們必須這麼做。為了自利，我們也該這麼做。」

（三）改進的方法

「全球化並非必然會損害環境，加深貧富不均，削弱文化的多元發展，或以一般百姓的福祉為代價來提高大型企業的利益。我將在本書中指明，如果全球化能妥善管理，那就如同它帶給東亞許多成功發展國家的效用一樣，也將對全世界開發中及已開發國家帶來極大利益。」史迪格里茲教授就是基於這樣的觀點，才促使他要在本書中提出各種方法及政策，來使「全球化」的運作更圓滿。
綜合全書的建議，可以列舉如下：

凡是涉及第三世界或開發中國家的貿易、投資、貸款、環保等權益時，西方世界要以平等態度訂定遊戲規則。
彼此間的協定儘量要資訊透明，減少在開發中國家行賄及操縱的可能。
開發中國家本身要發展出清廉政治及社會安全網，減少產業調整時的影響。
一些資源豐富（如石油、金礦）的開發中國家，因價格上升外匯暴增時，一定要妥善把資金用於改善人民的生活。
「綠色國民淨所得」Green GNP的觀念要大力提倡，開發中國家對生態保育、資源耗竭、溫室效應不能漠視。
已開發國家不要為商業利益，鼓勵第三世界購買大量軍火及不切實際之消費方式。
開發中國家對社會基本建設（如公路、電訊）、教育體系、金融市場及相關法規，要加速現代化，相互配合。
世界銀行等國際性機構在推行善意援助性政策時，「大棒子」與「胡蘿蔔」要兼用。

（四）結語

近年來討論「全球化」的書籍甚多。作者特別舉出五本，讀者可進一步參閱：
（1）沃夫（Martin Wolf）：《新世界藍圖：全球化為什麼有效》（Why Globalization Works）。
（2）巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati）：《全球化浪潮》（In Defense of Globalization）。
（3）伊斯特利（William Easterly）：《在增長的迷霧中求索》（The Elusive Quest for Growth）。
（4）薩克斯（Jeffrey Sachs）：《終結貧窮》（The End of Poverty）。
（5）佛里曼（Thomas Friedman）：《世界是平的》（The World Is Flat）。

兩年前「天下文化」出版了史教授的《狂飆的十年》。在那本書的導讀中，我寫的最後三段話，也很適合用在這裡：

我們深被史教授的學問、經驗與理想主義所吸引。他真是一位擁有「溫暖的心」與「冷靜的腦」的學者。
作者在「跋」中指出：「從政治人物身上學經濟教訓，我們是陷自己於於危難。」但是從這個經濟學者身上學經濟教訓，應當一無風險。
當他批評美國政府在「全球化」方面言行不一時，他指出：「我們其實還有另一個願景可以選擇：這個願景的基礎是全球社會正義，以及政府與市場的均衡角色。」

兩年後，史教授又完成了這本新著，它增加了我們的希望：透過全球化，另一個世界--美好的世界--是可能的。

0-2 【序言】世界的另一種可能

一九九七到二○○○年間，我在世界銀行（World Bank）擔任資深副總裁和首席經濟學家，在我離開世界銀行之後，寫了《全球化的許諾與失落》（Globalization and Its Discontents），那本書裡記載了許多我在世銀和白宮任職期間的所見所聞。自一九九三到九七年，我也是柯林頓總統麾下「經濟顧問委員會」（Council of Economic Advisers）裡的一員，後來並接任了該委員會的主席。那是個經濟動盪的年代：一九九七到九八年的「東亞金融風暴」，使得幾個最成功的開發中國家陷入了前所未有的經濟衰退和蕭條；而正從共產主義轉型為市場經濟的前蘇聯，本以為會因此有新的榮景，但結果卻導致該國人民所得和生活水準大幅滑落70％之多。整個世界明顯充斥著激烈的競爭、不確定和不穩定，這樣的環境讓人們生活艱辛，而開發中國家也未盡力促進自己的福祉。但是我愈來愈認為，先進工業國家不僅沒有竭盡所能透過諸如國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF），世界貿易組織（World Trade Organization, WTO），以及世界銀行這類國際組織，去協助那些開發中國家，有時反而讓他們的生活益形艱困。像IMF的計畫就明顯地使當時東亞金融風暴更惡化，而他們加諸於前蘇聯及其附庸國的「震撼治療」（shock therapy，編注：指以快速開放市場及全面自由化的方式改善經濟），正是那些國家經濟轉型失敗的主要因素。

我在《全球化的許諾與失落》一書中談論了許多這類議題。由於長期在白宮和世銀的內部親眼目睹各種政策的形成，並與開發中國家肩並肩地工作，協助他們發展各種可促進成長，減少貧窮的策略，因此我覺得自己對於這類議題的爭論可以提供一些獨特的觀點。除此之外，同樣重要的是：身為一個經濟理論專家，我花了將近四十年的時間，致力於了解市場經濟的優點與限制。我的研究結果不僅對於一般所聲稱的「市場效率」產生懷疑，也對於提倡全球化的一些基本信念（譬如認為「自由貿易是促進國家福祉的必要條件」）提出質疑。

《全球化的許諾與失落》裡，我還描述了國際金融制度及其機構的一些敗筆，並闡釋何以全球化政策並沒有如當初預期，讓許多人得到原本能夠得到、且應該得到的利益。我也勾勒出欲使全球化有效運作所需做到的一些事情──尤其是我們應該為貧窮及開發中國家所做的事。這本書並針對世界金融制度及負責管理的國際金融組織應如何重整的問題，提出一些想法，惟限於篇幅，我那時未能詳述。

在白宮及世銀的那段期間，我站在一個極為難得的位置去了解全球化的種種問題，這也提供了我再寫這本「續集」的基礎。在華府的那些年我曾遍遊世界，見到許多政府領袖及官員，當時我正在研究全球化的種種成就與挫敗。而離開華府回到學界之後，我仍一直參與全球化的論辯。二○○一年，我因之前在資訊經濟學領域的研究而得到諾貝爾獎。自此之後，我訪問了幾十個開發中國家，繼續與學者及商界人士、各國的總統、首相及國會議員等切磋討論，同時參加了各種與全球社會各個環節的經濟開發及全球化議題有關的論壇及對話。

在我即將離開白宮前往世銀的前夕，柯林頓總統要求我繼續留任經濟顧問委員會主席，並擔任內閣閣員。我婉謝了他，因為我認為，設計一些政策及計畫幫助深為貧窮所苦的較落後世界，才是更重要的挑戰。在一個富足豐饒的世界裡，卻有那麼多人活在極度窮困之中，似乎太不公平了。儘管這些問題顯然很棘手，但我仍相信可以有所作為。我接受世銀提供的工作，不僅因為能有新機會研究這些問題，也因為這個工作給了我一個平台去支援開發中國家，為他們謀福祉。

在世銀那幾年，我終於了解為什麼全球化會招致那麼多不滿。因為，全球化雖然可能帶來經濟發展，卻不必然如此。我看到許多國家的貧窮狀況不僅沒有減輕，反而日益嚴重，而我也觀察到這種現象的更深一層涵義──這不僅是統計數字，而是關乎人們的生計。這些問題當然沒有什麼神奇的解決之道，但仍有極多可努力改進的空間，包括在政策、經濟組織、遊戲規則，以及心態，可讓全球化運作得更好。有些改變是必然會發生的；例如，中國大陸登上全球舞台，成為極重要的製造業經濟體（manufacturing economy），而印度則在產業委外（outsourcing）領域表現傑出；這些現象已迫使大家改變既有的策略與思考。

而過去十年間，全球金融市場最明顯的特徵就是不穩定：從一九九七至九八年的全球金融風暴，到拉丁美洲在新世紀初那幾年的金融危機，及至2003年開始的美元貶勢，都迫使我們重新檢視全球金融體系。遲早，這個世界必須進行我在本書接下來章節中所建議的一些變革，而且問題已不在於這類變革是否會發生，而是何時會發生；更重要的是，我們要在下一波全球災難發生後再進行變革，還是在災難來臨之前就有所作為？不過，察覺危機就馬上做出未經深思的變革，恐怕也不是改進全球經濟體制的最好辦法。

冷戰的結束不僅開啟了新的機會，也卸除了舊的束縛。如今市場經濟的重要性已獲得認同，共產主義的衰敗則意味著各國政府已能擺脫意識形態之爭，專心解決資本主義的問題。如果美國能善用這樣的機會，以一些基本價值觀及原則為基礎，協助建立起國際經濟及政治體制，例如設計一種貿易協定以助貧窮國家的經濟發展，那麼這個世界早就能享受到冷戰結束的好處了。但正好相反的是，由於先進工業國家盲目爭取第三世界的「民心與民智」（hearts and minds），結果他們所創造的全球貿易制度其實只幫助了他們自己的特權企業及金融利益者，卻傷害了全世界最貧窮的那些國家。

經濟發展是非常複雜的事情。的確，眾多批評IMF和其他國際經濟組織的論調中，有一個主要觀點是：他們那套單一標準的解決之道，根本不能（也的確沒有）掌握各國經濟發展的複雜性。但是，綜觀形形色色的全球經濟發展經驗，確實存在一些通則。許多成功的開發中國家都採用了一些共同的政策，並依照各國情況加以調整。本書的目的之一就是要解釋這些共通之處。

我也應該說明一下我之前各項研究成果的相互關聯性，尤其是與諾貝爾獎有關的作品以及影響我在華府的政策立場，和我一系列著作﹝特別是《全球化的許諾與失落》﹞﹞及《狂飆的十年》》﹞（The Roaring Nineties）兩本書的研究。

我過去的學術論述探討了不完全與有限的資訊，以及不完全競爭（imperfect competition）會導致什麼結果，這些研究讓我覺察到市場的局限性。多年來，我和其他人士已把這項論述運用在總體經濟學上。而我在公部門經濟學方面的研究，則強調政府和市場間需要維持平衡。這個觀點與柯林頓行政團隊的看法很接近，我在經濟顧問委員會服務的那幾年，也曾協助起草年度的〈總統經濟報告〉，提出此觀點。

然而到了世銀之後，我卻對自己看到的深感不安：世銀，甚至IMF，都在推動保守經濟政策（例如讓社會安全事業民營化），這與我在白宮一直努力奮鬥的剛好相反。更糟的是，他們所引用的經濟模式正是我過去學術研究中所極度質疑的。（當然，當我得知柯林頓政府的財政部後來也在推動這些政策時，我就更感不安了。）

我的經濟研究已經揭示了IMF的經濟觀點及「市場基本教義派」的基本缺陷（也就是他們相信放任市場運作自會產生經濟效率）。但是智識上的一貫立場（與我之前的學術結論一致）驅使我說出自己的憂慮，因為IMF所推動的政策（譬如針對東亞金融風暴的做法），可能只會使事態變得更嚴重。我若不提出呼籲，反倒是怠忽職守了。

我們在柯林頓政府裡一直奮戰的就是這些議題，這不僅與美國人民有關，也與全世界人民有關。從柯林頓政府轉赴世銀之後，我持續推動公部門及私部門之間維持適當平衡的做法，並促成那些有助於社會公平及充分就業的政策。我在世銀任內提出的一些議題，當時曾獲世銀內部很多經濟學家的熱情支持，那些想法也與我在《全球化的許諾與失落》一書中所寫的相近。

諸如全球金融危機、由共產主義轉型到市場經濟的艱難挑戰，這些事件引起的那股激動情緒已經消退。今天，我們已能用較平靜的眼光看待這些事，如同我在第一章中會敘述的，如今各方在許多重要議題已逐漸達成部分共識，我在《全球化的許諾與失落》一書中也說明過類似的想法，該書也改變了「該如何重塑全球化」的議題討論，裡面不少觀點現已被廣為接受，甚至連IMF也漸漸認同我對「不管制投機資金的流入極其危險」的論點。當然，美國或其他地區的左派與右派仍在持續衝突，這種現象提醒我們，不管在經濟學或基本價值觀上，這兩派間的歧見仍深。事實上，我對國際經濟組織最大的批評之一就是：不管環境如何，他們總是用一種特定的經濟觀點看事情；而這種觀點，我認為很多時候都會造成誤導。

本書也反映了我對民主程序的信念；我的信念是，由於特定企業和金融利益者對全球化進程有極大的主導力，唯有擁有充分資訊的公民才能監督他們，以免受這些勢力剝削；我也相信，在全球化能否有效推動這件事上，先進工業國家的一般百姓和開發中國家的人民，是休戚與共的。我也希望本書如同我前幾本著作，有助於改變全球化觀點，甚至，最終還能改變重塑全球化的政治過程。

全球化領域中一直有些重大的社會衝突在上演，不少還涉及基本價值觀。其中最重要的衝突，就是政府與市場該扮演什麼角色的問題。

以往保守派人士總是很欣賞亞當斯密（Adam Smith）的「看不見的手」（invisible hand）的概念──市場及追求自利，就像一隻看不見的手，會自然帶來經濟效率。儘管這一派人士承認市場如果只靠自己的力量，可能無法產生社會可接受的所得分配，但他們仍聲稱「效率」和「公平」應該分開來談。

保守派的觀點認為，經濟與效率有關，至於「公平」（它就像「美」一樣，看法經常因人而異）的問題，則應該留給政治去處理。但如今，這種由市場基本教義派出發的辯護大多噤聲不語2。我在資訊經濟學的研究已指出，只要資訊是不完全的，尤其是當「資訊不對稱」（information asymmetries）時──亦即「某些人知道一些別人不知道的事」──那隻看不見的手會「看不見」的原因，是因為它根本不存在。若沒有政府適當的管制和介入，市場根本不會自然產生經濟效率。

近年來，我們已看到很多明顯的事蹟印證了以上理論。正如我在《狂飆的十年》中所描述的，追求私利的上市公司執行長、會計師、投資銀行等，並沒有帶來經 濟效率，反而因為巨額投資錯置而導致經濟泡沫化，而當這些泡沫破滅時，總是會帶來經濟蕭條。

如今，大體來說大家都了解市場有其局限（就算在政治界不見得，至少在經濟學家的圈子是如此）。九○年代美國及其他地區的醜聞，已經把「美國式的財政及資本主義」從它占據已久的寶座上拉下來。影響所及，華爾街經常短視近利的觀點，也逐漸被視為經濟發展之敵，因為經濟發展需要的是長程思考及規劃。

另一個逐漸被認同的觀點是：資本主義並非只有一種版本，也沒有一種所謂「對」的方式去發展經濟。的確有其他形式的市場經濟存在，例如瑞典的市場經濟就始終能維持強勁成長，也因此發展成相當不同的社會，並且因為較好的健保、教育制度，與較平均的財富分配而聞名。雖然瑞典版本未必適用其他地方，也未必適合某個發展中國家，但是它的成功證明了一點，就是有效的市場經濟是可有不同做法的。既然有抉擇各種選項的餘地，民主政治程序就應該成為決策重心，而不是仰賴技術官僚。我對國際經濟組織的另一點批評，就是他們想假裝並沒有「取捨」（trade-off）這種事（他們聲稱有一套政策會對人人都更有利）。然而經濟的本質就是選擇，本來就有選擇的餘地，有些選擇會對某些群體有利（像是外國資本家），卻以其他人的利益為代價；有些選擇會讓某些群體承受風險（像是勞工），卻讓其他人獲利。

所有的社會都必須面對一個核心選擇，就是政府應該扮演什麼樣的角色。經濟發展要成功，政府和市場間就必須取得某種平衡。政府應提供那些服務？應該推行公共退休金制度嗎？應該以誘因鼓勵某些部門嗎？應該制定哪些規定，以保障勞工、消費者及環境？這種平衡顯然每隔一段時間就需要重新調整，而且每個國家的狀況勢必不同。但是我將在本書中說明，過去全球化的一貫做法只會使取得這種必要的平衡變得更加困難。

雖然批評全球化的人看法沒錯，認為它過去總是在推動某些特定的價值觀，但是我也希望在本書中說明，事情不是非如此不可。全球化並非必然會損害環境，加深貧富不均，削弱文化的多元發展，或以一般百姓的福祉為代價來提高大型企業的利益。我將在本書中指明，如果全球化能妥善管理，那就如同它帶給東亞許多成功發展國家的效用一樣，也將對全世界開發中及已開發國家帶來極大利益。

用什麼態度看待全球化，與如何看待過去因全球化的管理方式而造成的挫折及社會不公，可反映出一個國家及其人民的基本信念及態度，他們對政府及市場該扮演何種角色的看法，他們對社會正義賦予的重要性，以及他們對非經濟性價值的重視程度。

比較不重視降低所得不均現象的經濟學者，較易認為政府為降低所得不均而須採取的行動，可能太過昂貴，甚至可能降低生產力。這種「自由市場」的經濟學者也比較傾向於相信：沒有政府干預，靠自身的力量運作的市場最有效率，而想幫助窮人的最好方法，就是讓經濟成長，因為如此一來，成長帶來的利益總會以某種方式涓滴流入窮人的口袋。（有趣的是，即使經濟研究已經逐漸摧毀了這種理論基礎，這種信念仍然屹立不搖。）

另一些人，就像我一樣，認為市場的力量往往無法產生有效率的結果（例如，產生了太多的污染及太少的基礎學科研究），並且為所得不均及高度貧窮等弊病而感憂慮，那麼，通常這群人也會相信，降低所得不均所花的代價，並沒有保守派經濟學者所預期的那麼高。這派人擔心貧富不均及貧窮等問題，所以也會看到不處理這些問題所衍生的高昂成本，包括疏離、暴力，以及社會衝突等社會後果。這一派對政府干預的可能性也抱持比較樂觀的態度；雖然政府做事有時候（甚至經常）要比大家所期望的效率低，但仍有很多著名的成功例子，有些例子我也會在本書中提出討論。畢竟，所有的人類組織都不完美，如何從這些組織的成敗中學習，便是我們的挑戰。

對「處理所得不均及貧窮重不重要」這個問題的立場，也反映了各派人士不同的基本觀點。大體而言，關心貧富不均的人，認為貧或富主要與運氣有關──財富是因為擁有天生好基因或有錢父母的運氣（就像中了「精子樂透」）6，或是在好時機（例如在發現石油之前，或房地產價格漲勢正在起動時）買下好地段土地的運氣7。反之，比較不關心處理貧富問題的人，則認為財富是努力工作的報酬。這個觀點認為，所得重分配不僅取走了努力工作及儲蓄的誘因，甚至幾乎是不道德的，因為它會影響個人原本就該被回饋的報酬。

這些立場還會衍生出對其他很多議題的態度。比較不關心所得不均、而比較關心經濟效率的人，也會比較不關心如社會正義、環保、文化多元性、國民健保，以及消費者保障等非經濟價值。（當然這有很多例外，例如保守主義者也可能會擔心環保問題。）

我特別提出經濟與文化態度間的這種關聯，是想強調我們託付怎樣的人做這些重要經濟決策，影響有多大。如果我們授權給「保守派」做決策，那麼我們幾乎必然會得到反映他們政治利益及文化價值觀的經濟政策和成果8。而本書顯然反映了我個人的判斷和價值觀；至少，我希望自己的立場透明公開，並試著把當前的經濟爭議正反面都呈現出來。

搶救全球化

大約七十年前正值「經濟大蕭條」時，英國的經濟學家凱因斯（John Maynard Keynes）建構了他有關失業的理論，同時詳細說明政府可以採取什麼行動以助經濟復甦，進而帶來充分就業及成長。凱因斯當時頗受保守派非議，他們認為他的處方是在強化政府的角色。保守派們還抓住預算赤字必然會帶來經濟衰退的理由，大砍政府提出的新計畫預算。

但事實上，凱因斯對於拯救資本主義體系的貢獻，比所有親市場（pro-market）的財政學家加起來還多。假如當時保守派的建言佔上風，經濟大蕭條將會更加惡化，可能拖得更久也更糟，而要求「在資本主義之外另有選擇」的論調也可能興起。同樣的，我認為除非我們正視並處理全球化的問題，否則就很難維持它現有的動能。

全球化就像經濟發展一樣，不是必然會發生的，儘管它背後有很強的政治力與經濟力加持。根據大多數指標來看，從第一次到第二次世界大戰期間，全球化的發展無論在速度上及幅度上，都減緩、甚至倒退了，例如當時的貿易占GDP（國內生產毛額）的比例其實是下降的9。如果對一個國家的許多或大多數人民來說，全球化帶來的只是生活水準降低，或必須要他們在基本文化價值觀上做出妥協，那麼企圖減緩，甚至中止全球化的政治需求自然會產生。

當然，全球化的道路不僅會因想法及經驗而改變（例如，貿易或資本市場自由化是否真能促進經濟成長的看法，以及這些改革的實際經驗），也會因全球重大事件而改變。近年來，九一一事件和反恐怖主義戰爭、伊拉克戰爭，以及中國和印度的嶄露頭角，已使全球化的爭論全然改觀，我會在本書中將詳論這些情形。

本書所談的不僅是經濟，更重要的是談政治如何一直被用來塑造經濟體系。

經濟學者相信誘因的影響力。以往這個世界的確有很強的誘因，也有極多的機會去塑造政治程序和經濟體系，犧牲多數人的利益，來為少數人牟利。

開放、民主的程序可以限制特定利益團體的力量。我們可以把倫理重新帶回商業界。上市公司的管理目標不僅應重視股東的權利，也應重視受企業行動影響的其他人的權利。每個受過教育又肯用心的國民都能了解該如何有效推動全球化，或者至少讓它運作得較好，也應該能要求他們的政治領袖以此來引導全球化的方向。我希望本書有助於實現以上的願景。

0-3 【內容書摘】專利與人命的拔河

整個智慧財產權制度對開發中國家的不公，從它對待以植物萃取傳統藥物的事件上看得最明顯了。我第一次知道生物剽竊（bio-piracy）的問題，是在厄瓜多高聳的安第斯山上，那兒一個偏遠村落的村長描述TRIPs（Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, 與貿易相關的智慧財產權協定）是如何打擊了他們的生活。對美國或歐洲人而言，TRIPs也許是個艱深難懂的話題，只有公司法務部人員和國際貿易專家才會跟它有關係，可是在開發中國家，這件事卻真實多了。開發中國家眼見外國公司取走他們的傳統知識和土生植物，卻沒有提出任何補償，認為完全是一種剽竊行為──因此才會出現「生物剽竊」這個名詞。

傳統醫藥長久以來一直盛行於世界各地，並且治療著人們各式各樣的疾病。雖然現代科學剛開始時，對各種民俗療法總投以異樣眼光，可是近年來大家已經看得很清楚，這些傳統醫藥之所以能流傳下來，是因為它們真的有效──儘管使用這些藥物的人、甚至配藥的民俗大夫，並不了解這些配方為什麼有效。現代醫療研究中已有一個領域，專門把這些傳統藥物中具有療效的成分萃取出來，然後行銷出去，因為他們已認清世界各地的植物的確極具潛在療效，尤其是熱帶國家的植物。藥廠既已看到潛在利潤，也跟進「再發現」那些傳統文化中早已發現的藥物──有時除了給藥物新商標之外，其實什麼事都沒多做。開發中國家看到製藥公司因他們國家豐富的生物多樣性（biodiversity）而獲利，覺得應該獲得補償。比方說，能夠獲得用以維護他們森林的補助。

一個最惡名昭彰的生物剽竊案例，就是想把醫藥用途的鬱金香根登記為專利。鬱金香根是南亞使用的一種辛香料，它的療效在那些國家早已眾所周知。然而，美國在一九九三年十二月卻對藥用鬱金香根提出專利申請。這項專利最後雖然被撤回，打官司的錢卻所費不貲。

不只是藥物。印度人吃印度香米（Basmati rice）已經有幾百年，甚至幾千年的歷史了。可是有一家美國公司RiceTec，卻在一九九七年取得了它的專利。印度人當然因此怒不可遏，而且它也有本錢跟美國對抗──最後終於贏了。可是既小又窮的國家通常並沒有反擊的本錢。

為批准專利而辯護的人說，問題是出在開發中國家從來就不發表他們的發現；要是他們這麼做，法院就會尊重之前已有的知識。可是，批准專利常引用的「必須是新知識」的這個標準，並不是以某種植物的醫療特性是否已為「安第斯山上辛勤的百姓所知」為依據，而是以「美國人是否已眾所周知」為標準。所以，即使那些辛勤的百姓已經用他們的語言發表過這些知識（還得假設真的有人肯不厭其煩地把人人都知道的事情發表出來），專利還是可能被批准。不管怎麼說，為什麼開發中世界就該被迫遵照先進工業國家的做法行事？在這方面，美國採取的立場比歐盟更加極端。我們可以回想一下印度自由樹（neem tree, 亦稱苦楝樹）的專利：其實大家早就知道從這種植物萃取出來的油有美容、醫療，以及除蟲等特性。可是在一九九○年代，自由樹油在歐洲和美國都取得了專利。二○○○年，僅在歐洲就批准了大約九十件相關專利，但到了二○○○年五月，有些專利終於被撤銷，不是因為專利機構認清自由樹油屬於傳統知識，而是因為一位印度企業家能證明他生產從自由樹萃取的防蟲劑，已有二十五年之久。但直到二○○三年，還是有大約二十種自由樹相關專利仍然有效。而且雖然歐洲撤銷了一些專利，美國卻不肯這麼做，他們的理由是那些想法過去從來沒人申請過專利或發表過。

國際貿易協定和許多基本價值觀之間的衝突，從智慧財產權法中看得最清楚不過了。例如，歐洲人對基因改良食品有很強烈的反感：如果歐洲無法把基因改良食品擋在門外，反對者希望至少能得到這些食品基因改良內容的充分說明，並呈現在食品的標籤上，這樣消費者就能選擇要買什麼了。可是一向很信仰自由貿易和消費者選擇權的美國，卻認為「充分說明基因改良內容」是一種貿易障礙。由於美國的外銷農產品大都含有基因改良的成分；所以美國的憂慮是對的，以歐洲人對基因食品在意的程度來看，歐洲消費者很可能因此就不買很多美國製的食品了。換言之，美國把自身的出口權利置於歐洲消費者知道自己在吃什麼的權利之上。

經濟利益也常凌駕於文化認同之上。大多數人都很重視自己國家的文化遺產、語言，以及文化認同感等。很多人認為電影很重要，因為它不僅對文化認同有貢獻，也傳達這種文化認同。可是製作電影有很大的「規模報酬」（returns to scale）；因為複製一份拷貝與製作一部電影相比，成本是微不足道的。因此美國片和印度片占了很大的優勢，因為這兩個國家都有很大的基本觀賞人口。全世界有很多政府都發現，補助像是歌劇和戲劇等藝術事業是有必要也很值得的；像法國和摩洛哥等國家則會補助電影製作公司。可是美國娛樂業卻把這種補助視為不公平競爭，並且試圖在烏拉圭回合（結果沒有成功）迫使他們撤銷補助。在我看來，這是把經濟利益置於其他價值之上的又一鐵證。充滿性和暴力的好萊塢電影也許有某種普世的吸引力，可是一個政府想促進自己國家的藝術傳統也很合理，支持電影業也是一種說得通的政策。這個例子讓我最驚訝的是其間有關社會代價及利益的分析。其實不論有沒有補助，法語片根本沒有機會對好萊塢的獲利造成嚴重威脅。至於補助電影業對法國政府來說是不是個花錢的好方法，則是法國人民該決定的事情。如果這筆錢他們花對了，不僅是法國人的福氣，全世界看電影的人都有福了。

0-4 【內容書摘】國際上的卡奴？

二○○二年八月，我拜訪了摩爾多瓦這個以農業為主的內陸小國，它有四百五十萬居民，夾在羅馬尼亞和烏克蘭之間。它曾是前蘇聯最富有的國家之一，然而自一九九一年共產體制瓦解後，GDP就大幅滑落了大約70％。加上前蘇聯地區在瓦解後經濟每下愈況，一九九八年盧布貶值到只相當於先前經濟危機時的四分之一，而摩爾多瓦的貨幣也跟著貶值，償還外債的成本隨之高漲，提高到政府預算的75％。國家因此幾乎沒有餘錢來做社會服務和基礎建設。我親眼目睹了這裡道路失修和村落破敗的景象。

即使在該國首都基西紐（Chisinau），街道也是坑坑疤疤，而且因為沒錢付街燈的費用，所以整個城市到了晚上就一片漆黑。我為這種景象深感悲哀，可旅途中同事的女兒因病住院的事，讓我更是震驚—她竟然在醫院氧氣用光後死了。西方世界一直把充足的氧氣供應視為當然，這在摩爾瓦多卻屬難得的奢侈品。

同時間，阿根廷正處理二○○二年一月國債逾期未還的後果，這是史上最大國債事件之一，可與三年半前俄羅斯的負債媲美。它在逾期前，包含欠IMF和世界銀行的外債共高達一千五百億美元，也拖垮了阿根廷的經濟；而債務中的公共債務和公共擔保，在二○○一年就高達一百六十億美元，占出口金額的44％，GDP的10％。

環顧全球，從阿根廷到摩爾多瓦，從非洲到印尼，債務對開發中國家永遠是個沉重的負擔。情況有時會嚴重到變成債務危機，不過通常債務負擔只會在那些國家努力掙扎脫離逾期償債時出現。因為為了還債，這些國家常得犧牲教育和醫療計畫、經濟發展，以及人民福利。本來錢應該是從富國流入窮國，可是因為借錢幾年後，還債金額就變得非常龐大，使得資金流動反向而行。開發中國家金錢不斷流失，對他們來說，想要經濟成長和減少貧窮，顯然就更加困難。

問題的癥結點不難看出：開發中國家借太多錢了，或反過來說，別人借他們太多錢了，而且借貸辦法迫使他們承受絕大部分甚至所有的連帶風險，包括利率攀升、匯率波動，或所得減少等。這也難怪他們常還不出錢。有時候，即使某國借的錢不多，也實施良好的經濟政策，但依然處境艱難，因為他們仍不免會遇到像海嘯等天然災害、出口市場萎縮，或利率突然升高等因素。

通常大家會責怪負債國借貸太多，其實債權國也該負一部分責任；因為他們過度放款，沒有仔細了解借錢的國家有沒有能力償還。窮困的開發中國家，難以抗拒任何想貸款給他們的人。精打細算的放款國和懵懂的借款國，兩者顯然不能相提並論。由於開發中國家太常陷於還債泥沼中，以致國際借貸成了他們接觸IMF或其他全球組織勢力的敲門磚。他們常得歷經一番天人交戰：要不履行償債義務，但恐怕會引起經濟瓦解；或是接受援助，但這樣可能會失去經濟主權。

開發中國家所遭受的不公，不只是得承擔最典型的「過度借貸」污名（而非債權國過度放款），也沒有一套明確的法律架構，決定當他們無法適當償債時該怎麼辦。每個先進工業國家都知道破產法很重要，能幫助個人或公司重整超出負荷的債務，可是我們卻沒有一套管理主權國家債務重整的類似法律，以公平、有效率，又快速的處理這種事。

這件事自十九世紀以來，我們已走了很漫長的路；當時西方政府還用很原始的方式，像是侵略、占領，和改變政權的野蠻武力，來處理欠債不還的問題。 一百多年前，英國、德國和義大利派遣一支聯合海軍遠征隊到委內瑞拉海岸，封鎖並炮擊其港口。美國明白表示它同意這種逼使委內瑞拉償還國際債務的做法。而當時阿根廷外交部長佐戈（Luis Maria Drago）為了支持鄰國，發表了後人稱為佐戈主義（Drago Doctrine）的聲明，回應攻擊。在這「不幸的財政狀況中」，他寫給阿根廷駐美國大使馬丁（Martin Garcia Merou）的信裡說，「公共債務不可以引發軍事侵略，或給予歐洲列強實質占領美洲國家領土的權利。」

一九○二年，他說了一段直到今天依然是真理的話： 一開始債權國就知道它是在和一個主權獨立的國家談合約，而所有主權獨立國家本來就有權利不執行可能對國家不利的判決，既然這種索債的方式會危害國家的存在，導致政府喪失獨立和自由行動的能力……這種以武力要求對方限期償債的做法，只會摧毀已經搖搖欲墜的國家，兼併它的政府，該國原有的一切機能也會被強大的現實力量摧毀無遺。
這不是第一次，也不是第一個國家，被列強以軍事手段強迫償還債務。一八六二年時，法國侵略墨西哥，以該國於一八二一年獨立後多年未償還債務為藉口，改立拿破崙三世的親戚、公爵馬克西米連（Archduke Maximilian）為皇帝 。一八七六年時，英法聯合掌管埃及的財政，六年後，英國占領了該國 。美國曾以欠債未還的理由介入加勒比海，例如一九○四年，多明尼加共和國欠債未還時，羅斯福（Theodore Roosevelt）總統逼迫它讓美國監督其關稅收入，以此償還外債。甚至到了晚近的一九三四年，當時尚未成為加拿大國土的紐芬蘭（Newfoundland），在進入「破產後受監管狀態」（receivership）時，不得不解散國會 6。紐芬蘭在一九二○年代喧囂的日子裡錢借得太多，加上經濟大蕭條壓來（當時該地有四分之一人口仰賴政府救濟，政府稅收減少了三分之一），以致它再也無法履行償債義務。從此它也再沒有真正恢復自治，並於一九四九年三月三十一日，成為加拿大的一部分。過了一個世紀，世人對欠債的看法已有相當大的改變。在個人債務方面我們頗有進步：破產法已取代了以往在作家狄更斯筆下栩栩如生的欠債者監獄。雖然不人道的監獄的確常能誘使家人還債，但囚禁欠債者只會使他喪失賺錢還債的機會，可是在當時放高利貸的人眼中，這總比大家都故意拖欠要好。另外，如何因應主權國家無力或不願還債，大家在想法上也有了改變。大家已普遍接受了佐戈主義的觀點，如不該用軍事手段強迫還債，然而究竟該怎麼做，則尚未達成共識。當國家無力償還債務時，通常有三種選擇：一是「豁免債務」（debt forgiveness）；二是「債務重整」（debt restructuring）：欠債不列入紀錄，可延期還款，以期將來情況好轉時再還；以及「不履行還債義務」：借錢者不再還錢。

阿根廷的做法是：在宣布只會還小部分債款後，它就開始與債權人談判，企圖說服對方有總比沒有好。阿根廷最後贏了：二○○五年三月，76％的債權人同意該國的每一美元欠款只需償還三十四分美元左右。有些人認為，阿根廷的例子證明現行制度還是行得通，我卻不這麼認為。這個案子花了好幾年的功夫才達成協議，懸而不決的代價是很大的，因為經濟動盪不安時，投資者通常會採觀望態度，躊躇不前。阿根廷展現了強大的談判能力和決心；但多數國家欠缺這兩者，於是在全球金融市場和IMF的壓力下，很可能會讓步，同意接受仍嫌不足的債務減免額，結果讓國家仍處於債務負擔過重的情況。此外，還不出錢的恐懼，常使這些國家延後宣布實情，讓人民付出極大的犧牲。


阿根廷和其他新興市場會出現債務危機，原因很單純：他們的債務太多了。可是，為什麼運作良好的市場似乎經常出現這種狀況？
既是貸款，就有借方與貸方，而且當初是雙方都自願做此交易 7。如果出現壞帳，乍看之下，貸方和借方都同樣有錯。但其實，貸方本來就該仔細評估風險，設定合理的債務負擔，所以他們甚至該承擔更多的罪責。

如果我們說，問題是出在「超貸」而不是「超借」，差別在哪？在於看問題的方向不同，解決問題的方向也會不同。會不會是貸方的問題比較大，因為他們對借款者的信用沒有做好審查評鑑的工作？還是主要問題仍在借方，因為他們揮霍無度，不負責任？如果認為問題出在超借，那麼我們自然會想讓借款者更難擺脫他們的債務；反之，如果問題出在超貸，我們的重點就會放在加強放款者多做審查的誘因上。

超借的政治經濟現象不難理解：當前的政府享受借錢的好處，繼任的政府卻必須處理後果。可是一向精打細算，追求最大利潤的放款者，何以頻頻超貸？放款者會鼓勵負債行為，是因為這種交易利潤很高。開發中國家的政府有時甚至會被施壓去超借；他們借款時可能有回扣，這種情形在為一些計畫籌措資金時特別容易發生。就算沒有貪污，他們也很容易受西方商人或金融業者影響。這些人在銷售貸款商品時，會以美酒佳餚慇勤款待負責借款的人，告訴他們此時正是借錢良機，而這些特殊的貸款組合如何誘人，可見眼前正是重整債務的最佳時機。


有些國家不確定是否值得冒險借錢，金融業者就會向他們強調建立「信用評等」（credit rating）的重要：所以就算不是真的很需要錢，也應該借錢。我在越南時就曾親眼見到這種情形，當時越南已經向世界銀行、亞洲開發銀行，以及其他官方組織借了很多錢，可始終不肯向民營機構借。年復一年，外國銀行家一直告訴這個國家要發行歐洲債券當他們的評等基準，多年來越南人始終不肯點頭；但最後他們還是投降了。


過度借款會增加債務危機的發生機率，而危機的代價不僅放款者要承擔，甚至整個社會都要承擔（負外部性）。近年來，IMF的做法可能更扭曲了放款者的誘因。因為當危機發生，IMF就會借出一筆所謂「紓困」的錢，不過那並不是替債務國紓困，而是為西方銀行紓困。在東亞和拉丁美洲就是如此，使債權人不用承擔錯誤放款的代價。在有些案例裡，政府甚至承擔了民營機構的債務責任，把私人風險完全轉嫁給社會。債權人開脫了責任，可是IMF的錢可不是送的，而是另一筆債務，留給開發中國家去埋單。結果，變成是窮國納稅人在為有錢國家的錯誤放款付代價。

關於借貸市場的特性，美國聯邦準備銀行前主席葛林斯潘（Alan Greenspan）有句名言說，有非理性的悲觀，也有「非理性的繁榮」。放款者樂觀衝進市場，心情一變就又衝出去。市場隨著風潮起舞，而且也的確很難抗拒這種熱潮。如果只有一家公司受非理性樂觀情緒的影響，可能必須自己承受錯誤的代價；如果是很多公司都有同樣的情緒，投入熱潮中，這就會是整體經濟的事情，可能影響到全國每一個人，就像東亞金融風暴時的情形。
超借，或者說超貸和近三十年來發生的許多重大國際債務危機都有一定的關聯。只不過現在問題陷得更深。由於給借款國的合約上，償還金額以美元或歐元計算，而利率視市場狀況（通常是短期借貸）做調整，在在使得利率和匯率波動的風險，都落在開發中國家身上。更糟的是，IMF和世銀曾鼓勵許多國家簽約興建發電廠，把「需求波動」的風險完全轉嫁給這些國家；在這種承受或墊償契約裡，不管實際需求有多少，政府都要保證買下電廠生產的所有電量。

如果一個國家負債了二十億美元左右，而它的匯率暴跌到一半的價格，那麼以它本身的貨幣計算，債務就增加了一倍。本來債務占GDP的75％，以國際標準來看，雖然很高但還是有辦法應付的水準，現在卻忽然變成了150％，超出該國的償還能力。幾年前原本都沒有債務的摩爾多瓦，怎麼會陷入本章開頭描述的那種慘況？部分就在於提供貸款讓摩爾多瓦過渡到市場經濟的放款者。一九九八年，摩爾多瓦的國幣隨俄羅斯盧布大幅貶值，讓摩爾多瓦的債務占GDP比率陡升了一倍。從某部分來看，這個國家可說是俄羅斯危機的無辜受害者，被俄羅斯的無力償債拖下水。

同樣的，如果利率從7％上升到14％，國家的債務也會加倍。如果在利率上升前，它以出口收入的25％來還債，那麼在利率上升後，就要拿出當中的50％來還債，這也表示它會沒有足夠的資金進口必需品—這就是阿根廷的景況。新興市場使得利率上揚，導致阿根廷的債務從一九九六到二○○○年之間增加了一倍。
在這些例子裡，債務會增加到還不起的程度，主要因素都來自該國境外。開發中國家必須承受那麼多風險，全球市場又那麼不穩定，這種後果我們都看到了，即便債務水準適度，也大有可能演變到無法承受。讓事情更棘手的是，貸款多屬短期（有時只要見票即付），所以只要開發中國家一有景氣下滑的徵兆，外國銀行就可以把錢抽回，而且他們的確會這麼做。然而，健全的全球金融制度應該採取相反做法，在這些國家需要錢時提供金錢，而非把錢抽走，才能穩定全球經濟。西方銀行其實鼓勵短期借貸。部分原因是這種做法較易符合所謂的「資本適足管制」（capital adequacy requirements）。因此，只要有任何風吹草動，大家就競相抽身，到最後幾乎每個人都成了大輸家，尤其是那些開發中國家。

信用評等機構也一樣感到恐慌；他們不想因為某國無法償債而遭波及。在東亞，一九九七年七月二日泰國金融風暴爆發之前，他們和市場上一般人一樣，抱持樂觀態度，可是在風暴之後，他們立刻把東亞債信降級到低於一般標準。由於許多共同基金和退休基金，無法持有這種投機性、低等級的基金，於是抽身離開，使得危機加劇。

IMF和債權國政府不僅沒有利用市場機能來減輕問題，協助市場發展出較合理的債務契約、讓富國多承擔匯率和利率波動所帶來的風險，或設法彌補後果，卻只會想盡辦法要那些承受不公平契約的國家履行契約，無視這會讓該國人民付出多大代價。他們促使債務國實施穩定匯率的高利率政策，認為匯率較高，債務國就較容易償還以外幣計價的債務。高利率能否穩定匯率還未有定論，但可確定的是，這些國家一定會因此陷入經濟衰退和不景氣。

（摘自《世界的另一種可能》第八章）

0-5 【內容書摘】為什麼全球化會造成「坐擁石油的乞丐」？

任何資源豐富國家的首要挑戰，就是要盡可能確保人民得以享受大部分的資源利益。這個任務要比表面看來要困難得多。即使在穩定成熟的民主國家，也有石油、天然氣、礦業等公司不斷在為自己的利益爭奪財富。只不過這種爭奪戰大都在法律範圍內進行，經常是透過政治獻金的方式；心懷感激的候選人一旦入主政府，就會實施一些法規，讓贊助者盡可能以最低的代價獲得資源，並以優惠稅率讓他們的利潤不斷增加，以及讓他們對環境所造成的損害盡可能付出最小的代價。

而一旦這些財團向開發中國家進軍，行賄的戲碼自然就登場了。因為在國際石油業的高度競爭世界裡，如果一個石油公司想擁有高利潤，那它用賄賂政府官員降價出售的方式，顯然比起「付全額原油市場價格又要比其他競爭者更有效率」要划算得多了。而且石油公司手中的一筆小賄賂，對相關事業的主管卻已是極大的誘惑，畢竟那些領薪水的官員通常每年只有幾千美元的收入而已。賄賂甚至會腐蝕民主程序和市場。不僅賄賂本身令人厭惡，更壞的影響是它的後果：石油公司的得利愈多，這個國家就損失愈大。

一九九六年「經濟合作暨發展組織」（Organization of Economic Cooperation and Development，簡稱OECD）在巴黎召開的部長級會議中，儘管在好幾個把賄賂視為做生意的國家極力抗拒下，但仍然通過了反賄賂的協定。那時在很多國家（包括法國、瑞士、盧森堡、澳洲、比利時、日本，以及荷蘭）規定裡，賄賂不僅合法，還可以扣稅；所以政府其實也等於付了一部分賄款。那場會議中我正好是美國的代表，我很震驚的看到一些政府挺身為原有的賄賂制度辯護（態度上極盡迂迴）。現在雖然有了OECD賄賂條約，可是那執行起來既困難，也不徹底。就像在二○○五年十二月，美國境外就只有一個賄賂檢舉案得以在該國法律下執行成案。

當然，公司並不一定需要自己去行賄。他們只需要雇用一個掮客，再給這個掮客足夠的錢去搞定這筆交易。至於這個掮客做了什麼，怎麼做，他們一概不知，也不想知道。不過他們當然知道付了幾百萬美元給掮客，絕不可能只是顧問費。其實他們真正花錢買的，是「否認條件」（deniability），這樣企業就可以聲稱不知道錢被掮客拿去賄賂了。最近最有名的就是吉芬（James Giffen）的例子，他在一九九○年代曾代表美孚石油公司在哈薩克工作，並聲稱曾向當地政府的高級官員行賄七千八百萬美元，使該公司得到田吉茲湖（Tengiz）油田25％的股份。 然而，由於跨國公司不在OECD的界定範圍之內，所以做法也不受OECD約束。於是馬來西亞、俄羅斯、印度和中國的石油公司，在全球演出著行賄的戲碼。他們不必遵守OECD對行賄的禁令，而且既然有些公司行賄，其他公司也不得不想辦法競爭。結果整個市場都受到了污染。

其實無論簽了什麼合約，企業都還是想欺騙，他們總想比對方要求的少付一些，因為欺騙可以賺到的暴利實在太可觀了。一九八○年代時，我處理過美國阿拉斯加州一家大石油公司涉及的詐欺案。這個盛產石油的州政府在租約中規定：扣除掉像從北極圈內那些偏遠油田的運送成本後，它至少要收取石油公司所得毛額的12.5％。而只要業者把每加侖石油的成本高估幾分錢，再乘上幾億加侖的產量後，石油公司的利潤就能大幅提高。他們實在無法抗拒這種誘惑。


礦業和石油公司對開發中國家的剝削經常是完全合法的。大多數開發中國家都不擅長應付精心設計的談判，而這卻是跨國公司慣用的伎倆。這些國家可能並不了解合約每項條款的涵義。對方會告訴他們有些是制式條款，而他們說的也可能是真的：因為石油公司可能都站在同一條陣線上，提出極度有利自己的條款，並且從這些產油國的損失中拿到油源。

例如，現在政府已經會以重新設計「廣播頻譜」（針對手機、電視以及電台）的出售方式，透過競標來大幅增加政府收入；可是在這種天然資源領域裡，業界卻阻礙這種改革，使它遲遲無法施行，尤其是在開發中國家。

哥倫比亞大學助理教授雷登（Jenik Radon）律師回憶，當他代表喬治亞共和國與英國石油公司（BP）率領的石油財團談判時，簡直被這些石油公司的過度需索嚇壞了。在種種要求中有一項是：如果因政府管制而產生任何延誤的話，喬治亞要負責賠償幾十億美元。此外他們還要求，損害環境的所有風險都要由該國承擔，而不是企業。而在天然氣部分的許多談判議題裡，他們甚至要求簽下「無條件支付契約」（take-or-pay contract），設法把市場正常的商業風險（天然氣有多少需求）從企業轉嫁給政府。這個條款也就是說：不管有沒有足夠的客戶來買，開發中國家的政府都必須保證支付基本的天然氣度數。

賄賂、詐欺，以及不平衡的談判，全都理所當然的侵入了開發中國家。國家應得的利益減少了，企業則有了更多斬獲。然而一個競爭市場本來意味著石油及礦業公司只能得到基於其資本額的一般正常回收；超過的所得則應該屬於擁有這些資源的國家。經濟學者把超過提煉成本的資源價值稱為天然資源的「純利」（rents）。在一個競爭市場裡，國家應該只付給石油公司提煉及行銷服務的錢；而天然資源的所有純利全該歸屬於國家。如果石油漲價了，由於提煉成本未受影響，所以多出的所得應該都屬於國家。尤其當油價呈現三倍或四倍的成長幅度時（一九七○年代，以及二○○四、○五年的確發生過）就該分享利益給國家；而美國就曾在七○年代那波大漲時，對石油公司課徵意外獲利稅。如果制式合約竟然容許石油公司坐擁這種意外之財，其實就表示合約的設計出了問題。

這些石油、天然氣、礦業公司的策略，就是要讓開發中國家政府拿到的愈少愈好，同時還要幫當地政府找到說詞，解釋何以政府拿那麼少是更有利、甚至是必要的事情。他們也許會說，發展地區經濟對社會有很大的好處，所以應該鼓勵經濟發展。他們並且聲稱，放棄資源獲利就可以發展經濟。事實上，放棄資源只表示政府會更沒有錢花在公共設施、學校，以及促進經濟發展的其他關鍵設施上。開礦可能很昂貴，但這只表示政府如果在合理的競標下，拿到的錢會比「開礦成本因為某些因素變低時」少一點而已。有時一個國家從礦產得到的好處其實不多，只不過是它創造了幾個工作機會而已，而礦業對環境的損害卻可能同時破壞了其他地方的工作機會（例如漁業，因為魚獲會因水污染而消失），而且有朝一日，政府還可能被迫花大筆預算去整治污染。

在政府保衛應得資源利益的奮戰中，最關鍵的戰場就是把天然資產賣給私人公司這件事。只要政府沒有從資產中得到充分的利益，就表示國家被人詐欺了：這也根本就是把全國人民的財富「折價」出售。有時，國家的資產是進了自己人的口袋，而不是被跨國企業拿走；不管怎樣，這些流失的財富本來都是屬於全體人民的。

民營化之前，當油田（或其他資源）還在政府手中時，這時政府官員能竊取的金額仍受限於當時的油價。可是實施民營化時，資源未來的價值處於待價而沽的狀態，於是利益也大幅提高。如果政府官員能把整個公司以低於公平市價的價格賣給買方，並從給對方的這份大禮中取得回扣，其實他就能從未來所有的銷售額中分得一杯羹，而不用把貪污的機會留給繼任的官員了。的確，在全世界不少地方，民營化都被貼上了「賄賂化」（briberization）的標籤。政府非常擅長以公開標售為幌子，偽裝成公平的民營化。他們可能會事先綁標，也就是除了事前已談定用折扣價得標的對象外，其他任何競標者都是不合格的。他們可能聲稱這些不受歡迎的投標者申請得太晚，或沒有提供足夠的財力證明等等。

即使沒有這些貪腐情事，IMF要求很多國家迅速民營化的壓力，也會損害政府在這方面的收入。（開發中國家往往急於取悅IMF，因為如果忤逆了它，不僅IMF可能會終止它的貸款，甚至也會影響其他貸款機構把資金撤回。）因為如果每個投標者都認為競標不會很激烈，就不會很積極的出價，最後政府接受的投標價格就可能低得可憐。更糟的是，這種情形還並不罕見，由於投標者數量非常有限（可能只有兩三家），就可能出現或明或暗的勾結行為。

贊成民營化的論點總是認為私部門會比公部門效率高。這個觀點不僅受意識形態的影響，分析也並不嚴謹。其實效率很高的國營石油及礦業公司比比皆是（民營公司缺乏效率的例子也不少）。有些國營企業沒有效率，是因為IMF堅持把國營企業貸款視為另一種政府貸款。一般民營公司都會借錢投資，可是開發中國家的國營公司卻被嚴禁這麼做。

不管怎樣，效率並不代表一切。就算私部門真的效率比較高，但社會究竟能從資源中獲益多少，也是很重要的事。一般來說，當私人企業接手經營後，國家可以收到一筆頭款，以及日後提煉資源所售得金額的權利金。可是民營化執行不當，常導致政府不僅頭款收得太少，權利金也從頭到尾入帳無幾。馬來西亞的國營石油公司Petronas已是全球石油業的要角，該國前首相馬哈地說，他們國家從石油得到的收益，比其他石油民營化的國家都多很多，也比如果馬國把石油民營化的收益要多得多。智利大約有半數的銅礦都已民營，但國營銅礦的效率並不輸民營礦業—況且民營礦業大部分的利潤都匯到國外了，國營銅礦對他們國家收入的貢獻才大。

俄羅斯民營化的例子更是荒腔走板。由於共產主義瓦解及執政當局的衰敗，曾經是世界第二大強權的俄羅斯，竟變得逐漸依賴起天然資源了，根據統計，近年來該國大約70％的GDP都來自天然資源。前俄羅斯總統葉爾欽在一九九六年競選連任時需要資助，因此冒出了一小群寡頭財閥以組織和財力幫助他—交換條件是他們得以控制極可觀的國家天然資源。這其中一些關鍵的交易就發生在一九九五到九六年，時任《金融時報》（Financial Times）編輯的芬里蘭（Chrystia Freeland）稱此為「世紀大交易」。當時俄羅斯政府曾舉行了多次招標，可是競標時都有舞弊情節。結果，那些寡頭財閥以極小的代價就取得了國家廣大的天然資源。有些高級政府官員認為他們竊取的金額超過了一兆美元。

後來，現任的普丁總統在葉爾欽之後繼位，他從過往的教訓中得知這種財富集中的態勢，對他和俄羅斯民主都是一大威脅。藉著翻出公民營轉換的最初幾年爛帳，追查那些寡頭財閥積欠國家的稅金，普丁不難想出如何利用國家權力，在遊戲規則內把國家可觀的資產奪回。像在俄羅斯最大石油公司尤柯斯（Yukos）的訴訟案中，他就成功達成了這個目的。即使掌控尤科斯的霍多爾柯夫斯基（Mikhail Khodorkovsky）挾其龐大財富發起了一個全球公關活動（包括布希政府在內的很多西方國家都有參加），以抗議俄羅斯政府對他的選擇性指控。雖然很難斷定霍多爾柯夫斯基的政敵在這個訴訟案有沒有搞鬼，不過支持他的人似乎在說，「利用法規竊取公共財產」是合理的，而「依法追回積欠的稅款」不應該。俄羅斯的民營化凸顯了全球各地都可見到的一個問題。在俄羅斯的例子裡，是俄羅斯人竊取自己國家的錢；可是在其他大部分情況裡，由於提煉資源的是外國人，所以情勢變得更加緊張。不少政府如玻利維亞，就常因為這種問題而搖搖欲墜；人民的憤怒會轉而支持像委內瑞拉的查維茲，逼使他承諾人民要改善交易條件。一般百姓眼見有錢的委內瑞拉人和外國公司從他們的財富中獲利，卻一點都沒有流入他們的口袋。在查維茲把舊合約重新拿出來談判，為自己國家爭取到更好的條件後，他的行動更彰顯了一件事：原來委內瑞拉人長久以來一直被騙。波札那也有個為人津津樂道的例子。這個國家也成功的與鑽石集團企業戴比爾斯（De Beers）重新談判合約內容，使自己能從資源中得到充分利益，或者至少能多取回一些；結果，該國在這家公司股份從15％提高到50％。如果沒有重新談判，波札那很可能就無法享有獨立後這麼傑出的經濟成長。

到頭來，一個國家通常要遭受兩次損失，第一次是因為不公平的合約或民營化，第二次則是試圖修正錯誤時引起的政治動盪和國際投資界的負面評價。

（摘自《世界的另一種可能》第五章）