通州消防中控招聘:中国的地方政府到底欠了多少债？-肖隆平

　　中国的地方政府到底欠债多少？这是个天问。因为谁都无法说清楚，不管是专业的财政工作人员，还是统计工作人员，还是债主地方政府。因为这些“说不清楚”，外界对于中国地方政府债务就存在不少争议性的数字，比如，中金公司发布研究报告预计，2011年底中国地方政府融资平台贷款将达到约10万亿元，但美国花旗银行的经济学家则认为，这个规模将达到12万亿元。

　　在主要靠投资需求推动GDP增长的大背景下，地方政府盲目追求GDP增长而欠下的债务越来越大，这是无可争议的事实。有的年增速达到20%-30%，比如，内蒙古新安盟，该地区2008年的财政收入为15亿元，地方可支配收入为10亿元，但2009年计划固定资产投入为126亿。宁夏石嘴山市，该市2008年可支配财政收入为19.98亿元，但在2009年，该市确定了110个重点项目计划总投资达到466亿元。其中，60个城市基础设施建设项目已开工52个，基础设施总投入大约为100亿元。

　　像这样负债率高的地方政府还有很多，截至2009年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率低于60%，有10个省市甚至超过了100%。对此，中国人民大学经济学院副院长刘元春表示，要警惕中国财政领域存在的大量结构性风险，这其中最为突出的就是地方财政恶化问题。有专家指出，地方财政头顶已悬“堰塞湖”。

“不能孤立看地方债问题”

　　早在2003年，国务院发展研究中心宏观经济研究部地方债务课题组（以下简称“地方债课题组”）提交的“地方债问题国际研讨会”讨论稿就指出，地方政府债务规模庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债欠账行为。

也因此，从政府到媒体，尤其是社会关注地方政府债务问题的热情越来越高，对此，财政部财政科学研究所副所长刘尚希对《财智领袖》记者说：“受到关注是个好事，但仅仅是关注的话还不够，还要去正确认识。”怎么去正确认识地方政府债务问题，刘尚希指出，不能单从绝对数来看，甚至像有些境外媒体说的中国地方政府债务在不断恶化。

　　“孤立起来看债务是没什么意义的，债务还得跟偿还债务联系起来进行分析，看它是否有偿还这些债务的能力。像企业债样，有的企业贷款10个亿，有的贷款一个亿，贷款10个亿的肯定多，但是不是它的风险就更大呢？如果它资产就几十亿，债务风险显然不大，所以要看它是个什么样的企业。”刘尚希说，“地方政府债务问题也一样，要看这个地方政府的规模。这包括经济规模，财政规模，资源规模，只有这样联系起来才能判断各个地方政府的状况怎么样，风险到底有多大。”

　　不过，要做到像刘尚希所说的这样对地方政府债务问题有如此理性的判断实非难事。正如地方债课题组2003年的报告所指，由于地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。刘尚希说：“地方政府债务不透明已经让人们没法判断它到底有多大，所以大家都在猜谜似地在猜这个问题。”

　　但中国人民大学公共管理学院公共财政研究所教黄艳芬则对《财智领袖》记者表示，现在地方政府债务风险确实比较严重，但具体严重到什么程度却难以估计，因为地方政府的估计和财政部的估计都不是很完整。

权与利不对等是根源

　　正如刘尚希所说，简单地看地方政府债务的规模有失偏颇，当然，如果能够完整地看到地方政府在债务问题上的一些政府行为，则能完整地判断其债务风险有多大。据英国《金融时报》报道，重庆市观音峡林场在商业领域有着双重身份——一个是作为林场的身份，一个作为抵押品的身份。2009年，当地政府林业局下属的一家公司已把它用作担保品，从一家国有银行贷款3亿元人民币，这些钱用在了重庆市的基础设施项目上。

　　而刘尚希所说的要判断一个地方政府的债务风险应该看到其坏债能力，这里的还债能力就包括像观音峡这样的林场，以及很多土地的出卖，抵押等。拿林场来抵押，或者换句话说，如果可以拿来抵押的物产都拿来抵押，这已经成为一种很普遍的现象。

　　对于这种现象，刘尚希解释说：“你看它的度在哪了，那要是度把握得好，管理得好，这个做法是可以的。”他表示，地方政府搞建设、融资等等公共服务的实现都需要资金，这些资金从哪来？中央拨付的财政有限，地方政府所能收取的税种和税基也都少和低，抵押或者质押就成了一些地方政府偿还债务的手段。

　　地方政府债务规模之所以形成了今天的规模，黄艳芬解释，这跟我们国家1994年的分税制改革引致的中央和地方之间财政关系存在的一些问题密切相关。1994年分税制改革是为了解决中央财政收入占总收入偏低从而集中中央政府的财力的一次税收改革。“当时产生这个改革的目的是，在1994年之前，我们的财政是分灶吃饭，地方就有一定的权力。因此地方财政收入多，中央财政收入少。国家就想通过分税制改革来更好地界定哪些属于中央的收入，哪些属于地方的收入。”

　　地方债课题组的数据显示，1994年分税制改革之后，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%。与此同时，省级政府集中的财力也从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。

　　然而，当时在进行中央和地方分税改革时并没有很好地界定中央和地方的事权，黄艳芬说：“分税制改革后，一些好的税种集中到了中央财政手里，相应地一些事权却是往地方压——就是哪些事情归中央政府管，哪些事情归地方政府管没有界定清楚。从而造成中央政府和地方政府财权和事权的不相对称。”

　　当然，从地方债课题组的研究报告来看，导致地方政府债务规模庞大的原因还有很多，比如，地方政府职能转换不到位，行政机构繁杂、人浮于事；地方行政层级过多，地改市后财源匮乏；财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的融资渠道；信息披露机制不完善，缺乏对地方政府的信用评估；行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化。

　　地方政府债务形成今天这个局面，不仅仅有行政权力上的问题，也有技术层面上的问题。刘尚希解释说：“地方政府债务的多与少，在统计上，或者说会计上还没有形成一个统一的认识。地方政府债务有的是直接债务，有的是或有债务。直接债务有显性直接债务，也有隐性直接债务；或有债务也一样，既有显性债务，也有隐性债务。哪些债务属于哪一类是不清楚的，在这种不清楚的状况下，有的分析报告就眉毛胡子一把抓把各种各样的债务，把直接债务、或有债务都计算在一起，这是不对的，是不科学的，不同性质的债务怎么能够困在一起呢？”

“首先是制度改革”

　　3月底，国土部率先向社会公布其2010年财政预算，其行为受到媒体广泛好评，然而其各项收支账目却粗而不细，也备受争议。但究其原因，不管是哪级还是哪个部门政府都不敢像四川白庙乡似地全裸其财政预算跟政府债务说不清也存在很大关系。刘尚希解释说：“地方政府债务在地方来说都是个秘密，很多都不愿意说，从这个角度来说，地方政府债务不透明可能带来很多问题。”

　　而这些问题在最近一段时间突出表现在财政部的“地方融资平台相关监管意见”的难产问题上。其实，解决地方政府债务所可能存在风险问题，财政部一直在做相关调研和寻找解决办法。学界呼声比较高的解决方案都指向了地方政府债务的透明化，有专家指出，“应该把地方融资引到一个阳光融资的概念上来，所以要治存量、开前门、关后门、修围墙。”

　　对于阳光融资，刘尚希说：“政府融资平台要从两面来看，一方面有些融资平台，纯粹就是个钱袋子，对这样的单一的融资平台是要进行整顿的。”不过，这个融资平台还是能发挥出很好的作用。融资平台促进了一些综合性功能的实现，它表现在地方政府把各种资产融入其中，从而一方面整合了地方政府各个方面的资源，原来分散在政府各个部门，各个方面闲置的资产注入到这个融资平台中。

　　与此同时，融资平台还把融资，投资和建设的功能整合到了一起。对此，刘尚希说：“这种整合实际上就是把政府相关的一些职能部门的职能整合到一起去了。这有利于提高政府的办事效率。我觉得这是一种进步，不要轻易地否定它。”

　　然而，就这样一个有利于缓解地方政府债务所可能存在风险的融资平台，财政部酝酿出台的“地方融资平台相关监管意见”却可能遭遇难产，甚至夭折。财政部财政科学研究所所长贾康就此向《财智领袖》记者表示：“是不是已经向各级政府发出，还要找财政部去证实。”

　　但不管怎么样，要理清地方政府债务问题的头绪，刘尚希表示，首先有必要对政府会计制度进行改革，否则地方政府的债务到底有多少，有哪些种类的债务都无法摸查清楚，“如果债务的状况都说不清楚，债务的风险就无法判断。”

　　刘尚希给记者打了个比方，就像企业会计改革一样，改革之后的企业负债就很清楚，社会对企业的资产负债也一目了然，投资者的权益就能得到有效保障。但“现行的政府会计制度对地方政府的资产有多少，债务有多少无法做到统计清楚。”因此地方政府债务问题就变成了今天“公说公有理，婆说婆有理”的乱局。

对话·财税改革首先是权力改革

　　财智领袖：你怎么看当下地方政府债务现状？

　　黄艳芬（中国人民大学公共财政研究所教授，毕业于德国埃森大学经济学博士）：2004年国务院发展研究中心有一份报告指出，地方政府债务的规模会超过国有银行的不良贷款规模，当时这个报告影响还很大。2009年，国家为抵御金融危机实施的积极财政政策，各级政府采取的措施主要是扩大投资需求，这实际上使得现在的政府债务风险越来越大。

　　财智领袖：各个地方政府的债务不一样，是不是东部的要比中、西部的债务状况好一些？

　　黄艳芬：当然，东部地区的经济增长快，税源比较充足。这个问题还得提到1994年的分税制改革，当时的改革只是省以上的改革，省以下就存在着多种多样的财政关系，但省的权力比市和县的权力高，省级政府就有可能把一些税基比较高的税种归到省里。同时，“市管县”制度使得城市的发展剥夺了农村的一些税源，“市管县”就使得市和县之间存在竞争关系，那么，这种体制也使得中央支付下来的一些款项，经过省一级，市一级，最后到县，再到基层的财政拨款往往就很少了。

　　财智领袖：德国是怎么处理地方政府债务问题的？

　　黄艳芬：德国有法律啊，它会严格地界定哪些属于联邦政府的责任，哪些是属于联邦政府的税收。州一级也有税收权。州一级在哪些方面有税收的权力，哪些属于州一级承担的支出责任，法律界定得都很清楚。德国是一个联邦制国家，我们是中央集权制国家，这种体制存在一些财政关系的弊端。中央和地方，省以下的各级政府到底应该承担哪些支出责任，没有法律界定。因此，官高一级的就可以给官低一级的下命令，随意性就比较大。

　　财智领袖：那么从行政级别上说是不是级别越低的债务越高？

　　黄艳芬：就是说债务越严重吧，当然，这个严重性是相对于它的还款能力来说的，因为级别越高的话，收入也越高。只能说这种债务的严重程度相对于它的收入来源比例来判断的。

　　财智领袖：地方政府债务跟高投资低消费有什么关系？

　　黄艳芬：从内需角度来说，我们的内需就是投资加消费。GDP由投资、消费和出口“三驾马车”构成。其中投资和消费就是内需。我们国家改革开放之后，一直处在投资需求快速增长这么一个经济现状。地方政府之所以形成这么高的债务，跟依靠高投资追求GDP增长是密切相关的。

然而，消费在我们国家主要表现为地方要修个水力发电站，修个地铁等基础设施，靠这个来吸引外商投资。投资越多，GDP就越高，那官员升官的可能性就越大。市长就可能升省长了。

资金总是有限的，投资虽然上去了，但消费却是受到影响了。并且，投资受政府的影响容易，消费受政府的影响要弱很多。所以，我们每次走出经济低谷都靠投资拉动开始。老百姓买不买汽车，买不买衣服，政府没办法强迫他们去这么做。

　　财智领袖：如果中国的消费水平真地提高了对于解决地方政府债务有什么帮助吗？

　　黄艳芬：我觉得拉动消费和解决地方政府债务没有直接关系，只能说有间接关系。解决地方政府债务问题，还要从规范地方政府的行为开始，你要规范它的行为就相应涉及到财政体制的很多方面。

　　财智领袖：那要界定的话，就得国家去主导了？

　　黄艳芬：那当然啦。国家要主导，并且也是中央政府和地方政府博弈的一个过程。实际上，现在的很多问题都与中央政府与地方政府的关系没有处理好相关的。

　　财智领袖：那是不是可以说导致中国地方政府债务今天这个现状的根本原因是中央与地方政府的财政关系没有处理好？

　　黄艳芬：可以这么说。按照我们的术语来说，就是政府间的财政关系存在一定问题。

　　财智领袖：系统地说，您觉得应该怎么去解决这个问题？

　　黄艳芬：首先就是怎么让中央与地方财权与事权相对称。这是一个根本性的问题，并且以法律的形式来规范。第二，如果地方有债务，你怎么让它显性化，不再像以前那样偷偷摸摸的，让别人都看不出你有债务。那么，显性化的话就应该允许地方政府发行地方政府债券。

　　财智领袖：但现在还不可以吧？

　　黄艳芬：我们现在是地方政府通过中央政府来发行债券。中央政府在银行间市场来发行债券，筹集的资金归地方政府使用，地方政府不能作为发债主体。

　　财智领袖：德国可以吗？

　　黄艳芬：德国允许。如果我缺钱了我可以发行债券来融资。那很显然，地方债务就显性化了。

　　财智领袖：还有其它什么解决办法吗？

　　黄艳芬：还有怎么样合理来确立行政层级，财政层级。我们国家有五个财政层级，是全世界最多的。所以，现在也在尝试“省直管县”的改革，将来县和市平级了，就只有三级了。这样减少了一个层级就减少了一些管理成本，也能减少转移支付的漏损。还有就是要建立起比较科学的转移支付制度？

　　财智领袖：具体是指什么？

　　黄艳芬：科学的转移支付就是指尽可能地使用横向转移支付方式，而不是像我们国家现存的专项转移支付。所以，我感觉解决这个问题要涉及到行政层级改革。就像“省直管县”既是财政权力的改革，也是行政权力的改革。总而言之，我们国家推行这方面的改革比较难的问题在于，任何改革都是先经济，涉及到政治问题的就放一边。包括我们的财政分税制改革，实际上是属于财政联邦制的一部分，我们是先有财政的联邦制，然后再来推动权力联邦制改革。西方国家恰恰相反，他们是在行政管理体制或者各个管理体制比较健全，比较规范的基础上，再确立联邦和州之间的财政关系应该是怎么样。

　　财智领袖：那也就是说地方政府债务问题将持续很长一段时间？

　　黄艳芬：我个人认为是这样的。

　　财智领袖：解决这个问题的主体是谁？

　　黄艳芬：中央政府。

　　财智领袖：单独的某个部门能解决吗？比如财政部。

黄艳芬：从1978年到现在财政改革，都是在财政系统内部改革，就财政论财政，但是财政问题很多涉及到行政权力体制改革。有很多改革，比如公共预算制度的建立靠单纯的财政改革是完成不了的，你建立公共预算的编制，执行和监督都是三权分立，是财政部一家子完成不了的。这就得最高层级来推动才行，还必须扩大人大的监督权。所以说，我们国家推行财政预算的公开，只能先进行财政收支改革。最后才是预算改革。预算改革是最难的。

　　财智领袖：那地方政府债务可能发展成危机吗？

　　黄艳芬：我觉得不会吧。因为中央的财政状况非常好，中央政府是不可能让地方政府的债务危机爆发的。（来源：财智领袖　作者：肖隆平）