许允美高清壁纸:加快推进矿业权市场建设—矿业权改革座谈会发言纪要

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来源:国土资源部网站 访问次数:611 发布时间:2008-08-26
我国改革开放30年,是在探索中前行、在激荡中成长的30年。对国家经济社会发展全局有着举足轻重作用的矿产资源管理,也走过了这样的历程。处于整个经济产业链最上游的矿产资源,与之相关的每一次变革都有着非同一般的意义。这其中,焦点是矿业权改革。
从上世纪80年代开始,伴随着国家经济体制改革的步伐,矿业权改革的呼声越来越强烈。民间力量暗流涌动,职能部门适时介入,矿业权改革呼之欲出。1996年,当矿业权转让的相关条例第一次写入《矿产资源法》,矿业权改革的时代宣告来临了。
矿业权改革走过了不凡的历程。改革的过程纵然充满艰辛,却丝毫抵挡不住市场经济发展的强大推力。今天,我们回顾改革历程,既是思考的总结,也是实践的诊脉,更是未来的愿景。8月19日下午,本社特邀矿业权改革的亲历者召开座谈会。矿业权改革是如何进行的?
它的理想状态是什么样的?我们还应作出怎样的努力?政府官员和专家学者抚今追昔,畅所欲言。
——编者
回顾:适应市场经济加大改革力度
李裕伟:这10年来,我国矿业权改革取得了实质性进展。首先是1996年《矿产资源法》的修改,确定了矿业权可以转让,为矿业权进入市场提供了法律依据。在修订前的《矿产资源法》中,矿业权是不允许转让的。当时对是否允许矿业在市场上转让各方面意见分歧很大,但最终还是把这一条写入了法律。如果没有这一条,我们就失去了矿业权改革的前提。所以我认为,矿业权市场化的起点,就在这个地方。
第二是有关价款的法规。价款是要解决国家过去投资所形成的探矿权有偿转让问题。国家过去投资形成的资产不能流失,要以价款的形式,以用市场操作的方法把它转让出去,使国家投资得到合理的补偿。这个法规,规范了价款收取的范围和额度,对规范价款的收取,启动这一特定历史条件下产生的矿业权转让行为,具有积极的意义。
第三是在资源储量评估和矿业权评估方面在规范、标准、方法、执业人才、评估机构上做了大量工作,初步营造出一个矿业权市场运行的中介环境。1999年,出台了国家矿产资源储量分类标准,使我国关于矿产资源量、储量的概念向市场化、国际化转变。同时,矿业权评估和储量评审师、评估评审机构迅速建立,并成立了中国矿业权评估师协会,营造出一个良好的矿业权交易的市场中介环境。
第四是走出国门,直接观察和感受国外国外矿业权市场的形式和内容。从1996年开始,我国矿政管理部门和矿业企业越来越多地参加每年一度的加拿大探矿者大会(PDAC),这是一个真正的统一、开放、竞争、有序的矿业大市场。从国际上讲,矿业市场是一个成熟的市场,是人类矿业文明的共同财富,借鉴这个市场在要素上、交易上、管理上的成熟经验,符合党的十三届三中全会关于建立生产要素大市场的方向。PDAC对我国的资源管理和勘查、矿山企业产生了重要的影响,在我国矿业权市场发展中起到了很大的推动作用。
第五是国土资源部每年举办的中国国际矿业大会(ChinaMining),中国矿协和有的省也开始组织矿业交易活动,出现了政府、行业协会搭台,企业唱戏的可喜局面。政府正在强化自己的市场服务功能,并逐步实现职能转变。
第六是价格推动。近年来在在矿产品高价格和高需求的推动下,大量市场资本转向矿业,促进了我国矿业的兴旺,为矿业权市场的发展创造了非常好的条件。矿业繁荣的形式大大推动了矿业资本的多元化、矿业权交易的市场化和矿业咨询中介服务的规范化,一个以矿业权为核心、以矿业资本为动力、以咨询技术中介服务的市场格局出现了。
第七,也是最重要的一条,就是成就了一批较强的、真正市场意义上的资源性大矿业集团,例如紫金集团、西部矿业等。它们是通过在市场上进行矿业权操作而发展壮大起来的,因而是真正意义上的矿业权改革的产儿。上个世纪90年代后期国有矿山(油田)全面改制后,形成的矿业(石油)集团也逐步进入市场体系,通过矿业权的市场操作拓展企业的发展空间。反过来,这些市场主体在市场上进行的大量企业对企业的矿业权操作,进一步丰富了我国矿业权市场的内容。近年来我国不少矿业和油气企业拓展海外市场,对矿业权市场的环境、规则、机遇、风险有了更深刻的了解,对国内矿业权市场的建设和完善提供了可贵的经验和建议。
傅鸣珂:矿业权作为一种产权,一直是矿政管理的核心。中国在1986年出台《矿产资源法》,基本是在计划经济的背景下起草的。当时,“国”字号一统天下,国有地勘单位按照国家的要求找矿,找到矿后无偿上交给国家,国家按计划分配给国有矿山企业无偿开采,根本没有产权的概念,也没有市场的需求。因此,当时法律规定只有一种取得矿业权的方式,就是申请审批,而且规定:“采矿权不得买卖、出租,也不能用作抵押”。到了上个世纪80年代中后期,随着市场经济的发展,特别是非国有经济壮大起来并进入矿业领域同时国家在地勘和矿业的投资逐渐减少。由于投资主体的多元化,就凸显了矿业权的重要性,产权市场的需求也旺盛起来。
这对1986年出台的《矿产资源法》已经成为束缚矿业生产力发展的障碍。鉴于此,1996年对《矿产资源法》进行了修改。这个修改的重点是确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度,这是矿业权市场化一个重要的标志。
1998年,配套修改后的《矿产资源法》,出台了三个实施办法。其中一个办法中,明确了探矿权除了审批以外,同时可以通过招标、投标的方式有偿取得。在上世纪90年代末期,虽然还没有法律依据,但是国内矿业市场已经是暗流涌动,很难抑制。国土资源部成立后,积极探索矿业权改革,努力推进矿业权市场建设,相继颁布了一系列部门规章。
2000年6月,浙江省国土资源厅和财政厅联合颁布了《对建筑用石拍卖和拍卖所得的管理办法》,这是针对矿业权市场的第一个政府文件。2002年10月,在青海举办了一期规范探矿权、采矿权市场的培训班。当时,各相关部门都出席了,还进行了矿业权拍卖现场观摩。2003年1月,在广西南宁也举办了一个类似的研讨会。那次会议上,部领导提出,凡是能够采用招拍挂方式出让矿业权的,一律不得采用行政审批的方式受理。2003年6月11日,国土资源部颁布了《探矿权、采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》,这是一个正式的部门规章,意图是完善矿业权有偿取得的制度,规范招拍挂行为。
2004年8月6日,据《中国国土资源报》报道,上半年两权市场火爆,招标、拍卖、挂牌宗数和价款数额成倍增加。上半年,全国探矿权招拍挂出让273宗,出让价款3.54亿元,分别是去年同期的2.73倍和6.84倍。辽宁省以探矿权招拍挂124宗、价款1.23亿元,位居双料冠军。
透视:促进矿业繁荣保障经济发展
贾其海:矿业权市场改革对我国经济社会发展意义重大。首先,我们国家的30年改革发展的步伐,就是伴随着我们对客观事物的认识不断深入的。我们谈到矿业权改革10年的发展,不要限于10年,还要回顾原地矿部在深化改革的过程中,怎样把地质勘查工作融入到当时商品经济大背景中去。上世纪80年代,原地矿部提出了地质工作“  三化”改革目标——部分地勘成果商品化、地勘单位企业化、地质工作社会化。地勘成果商品化概念就是指的找矿要进入市场。地质队要进入商品交换的领域,交换什么?只能交换我们生产成品的信息成果。但是,在一个地区勘查、开采的的权益得不到保障的时候,你卖的信息产品很难实现它的价值。就好像电视机在别人手里,你卖给我说明书有什么用?1986年的《矿产资源法》是我们新中国成立以来,第一次将矿产资源管理纳入法制轨道。1996年修改的《矿产资源法》针对两个问题:一是强化对矿业秩序的重视,二是建立矿业权依法批准的转让。但受当时情况的制约,有很多问题已有深入研究虽未能写入法中,比如既然承认了矿业权具有财产权属性,那么相应的矿业权全程管理制度均应体现这一原则,但原有以无偿行政划拨方式为特征的制度体系并未作相应修改。我们回顾这个过程就能发现,矿业权市场改革是把整个的矿产资源的勘查、开采和地质工作纳入到社会市场经济的轨道上来。
其次,市场化改革有利于矿业发展。矿产资源是国家所有的,把资源用好,有两种模式。一种模式就是国有国营,我们计划经济就是走的这个路子,实践证明这种做法存在很多弊端,必须进行改革。在市场经济国家,国家只做公益性工作,所有的商业性勘查和开采全是企业。我们要建立在政府宏观调控下,对资源实行市场化配置模式,使资源向最有技术和管理实力的资源勘查和开采企业集中。所以,必须建设好矿业权市场。
再其次,矿业权改革体现了资源是全民的。国家动员社会各方面的力量发展矿业,国家设置准入门槛,平等对待符合条件的申请人,区别自然风险和以往工作程度,按照分类的原则,分别采取市场竞争和申请在先的方式,优化矿业权设置,矿业权人可以进行公开、公平、公正的矿业权交易,这是符合市场经济发展规律的。所以,我们推进矿业权改革意义非常大。
这些年,我们在理论和实践上,都取得了一些成果。整个矿业权市场的改革,适应国家经济改革整体要求,从实践中来,到实践中去,一步一步往前推。矿业市场的建立,市场的主体、市场交易标的物的价格形成机制、一系列服务配套体系以及政府的促进和监管等,都取得了进展,推进了矿业权市场的发展。
张新安:从1998年到现在,从国际上看,正处于国际矿业经济增长的过程,前5年一直处于低谷,2003年以来的这5年,出现了矿业经济的大繁荣、大发展。我们的矿业权建设恰恰也是从热到冷、从冷转热的这么一个过程。我们要在这个小的周期、轮回里面来认识和判断我们改革的取向。
国际矿业经济在还经历了一个深层次的结构调整,包括大公司与大公司之间、小公司和小公司之间、世界勘察公司和各个矿产公司之间。此外,还有矿政管理精细化。将法律、行政、经济、技术手段有机地结合在一起,实现矿政管理的精细化,这必然有利于推进矿业权市场的进一步完全发展。
资源全球化和资源民族主义,这个大的背景也应该考虑。另外,还有国际矿成品市场、矿业权市场和矿业资本市场的有机融合,特别是矿业资本市场的运作超过了矿业权市场和矿成品市场的运作。这都是我们需要考虑的10年国际背景。
再来看看国内背景。首先,这10年是社会主义市场经济完善期,和我们所要谈的矿业权改革10年正好吻合起来。其次,这10年是我们在资源约束、生态环境压力、市场周期等方面,都与国际形势相吻合。我们的矿业权市场建设不仅仅要适应我们的矿业权体制,也要适应国内宏观经济形势和国际矿业经济形势。
值得高兴的是,在这种艰难的情况下,我们在保障发展和保障资源方面做了很多有成绩的工作。在这种国际和国内形势下,发展矿业权市场是否健康是否稳固,这需要我们作出一个客观评判。
总的感觉,我们的矿业权市场建立以来,起到了保障和促进经济发展作用,融入到了世界矿业经济体系中。中国当前的矿业经济,大体上仍然是健康、繁荣发展的。
傅鸣珂:矿业权改革成绩非常明显。第一,矿业权的市场化改革,符合国家市场经济体制改革的大方向。虽然问题不少,但是属于前进中的问题。第二,首次把矿业权作为资产引入市场,进行产权交易,这是世界矿业权市场通用的做法。通过现金的流动和金融资本的运作,吸纳社会资金,来弥补国家投资的不足,通过加快要素合理流动,激活这个产业,使矿产资源优势比较快地转化为经济优势。
第三,在市场化的过程中,矿产资源国家所有权的经济权益得到了充分的实现。
第四,判断一个事物是否成功、是否可行,主要还是看实践。矿业权市场化以后,交易非常活跃,社会资金大量涌入,虽然政府一再调控,两权发放数量和价款还是大幅度地增加。因此,矿业权市场化总体上推进了地勘事业的发展,成就了一批具有国内外影响力的矿业企业集团。
第五,当前审批、协议、招标、拍卖这四种矿业权的获得方式,并不是中国独创,而是很多市场经济国家的做法。我们现在的矿业权管理方式和美国对矿业权的管理非常类似,因此应在总结经验的基础上,兴利去弊,坚定信心地推进矿业权市场化改革。
展望:坚持客观规律培育理性市场
展壮大起来的,因而是真正意义上的矿业权改革的产以探矿权招拍挂124宗、价款1.23亿元,位居双料冠军。
贾其海:矿业权市场改革是一件大事。我国改革开放30年来,商品经济流通领域进展比较大,但是作为生产要素市场的源头,矿业权改革无疑是件大事。因为矿产资源是经济发展的基础性资源,矿业是基础性企业,矿业权改革直接关系到国家经济事业发展和全局,包括资源配置、国家经济安全等等。
矿业权改革也是件难事。第一,难在矿产资源及其勘查开采活动有着它特有的自然规律,稀缺性、耗竭性、隐蔽性和不可再生等自然属性,决定了矿业权市场的高风险性,不但有经营风险,还有巨大的自然风险。但同时要看到170多个矿种,其自然赋存状况,勘查规律和表现形式都不一样,这对矿业权改革是个很大的挑战。
第二,难在改革如何体现矿产资源的国家所有,维护国家利益、公共利益。法律规定矿产资源不能买卖,过去还规定矿业权不能转让,修改后的法律批准了矿业权转让,但是明确规定不能倒卖牟利。两者区别在什么地方?资源不能买卖,这是一个最根本的理念和原则。资源不同于资产,资产就很容易划得清楚。矿产资源是可耗竭的,开采完了怎么办?在整个勘查开采过程中,国家的矿产资源所有权是如何体现的?
同时矿产资源开采涉及环保、安全等公共利益,怎样维护公共利益?这是第二大难点。
第三,体制转轨的国情加大改革难度。和绝大多数市场经济国家不一样,我们搞了几十年计划经济,那时国家投入可以把高风险变成低风险,把低风险转化为没有风险。现在矿业发展的自然规律在这摆着,我们正处于体制接轨时期,矿产资源勘查开采企业怎样融入市场经济体系?绝大多数矿产地是在原来的体制下形成的成品或半成品,即使是当时判定没有开发价值的矿,现在的技术水平和价格需求都不一样,已有了开发价值。怎样解决双轨制,解决好转轨过程中的矛盾和问题?
第四,矿业发展周期应该得到关注。目前,矿业经济运行到一个非常高的点,这对矿业改革工作的推进来讲,既是机遇,也是难度。各方对利润的诉求,很容易冲击对事物本身的客观认识。所以,矿业权改革可以说非常复杂。
第五,推进矿业权市场化改革要着力解决当前存在的主要问题。主要是矿业权市场建设要符合客观规律,要维护好公共利益,要维护矿产资源国家所有权和矿业权作为用益物权的权益,理顺利益分配关系,维护矿产资源开发秩序等。这些要强调的是,近年来随着国家改革的不断深入,矿业投、融资改革已取得很大进展,矿业资本市场的发展,已使矿业逐步走上了资本、成本双运作的轨道,对此我们必须认真分析,摸清规律,制定相应的管理制度。
我国的矿业权市场前景光明,我们应该对此充满信心。虽然出现的问题不少,但回顾的目的是为了更加完善和规范。我们应该在改革开放的大背景下去思考矿业权改革,在实践中不断地总结、完善。
张新安:我们探索科学发展和矿业权市场建设的内在联系,就是要通过科学的矿业权管理,通过健全矿权市场建设,来促进我们国家的经济发展。我有这么几个体会:
一是坚持市场经济的改革取向。这就要求我们对市场作正确的解释和界定,什么叫行政配置,什么叫市场配置,还要在矿业权管理层面好好琢磨一下。比方说招标、拍卖、挂牌只是一种配置资源的方式,并非是和市场配置画等号。
二是坚持地质工作和地质勘查开发的市场规律。矿产资源具有经济属性,我们应该建立怎样的资源产业观?矿产资源还有它的社会属性,我们重视得不够,这就要求我们树立一个非常正确的资源民生观。矿产资源的环境属性,要求我们有一个正确的资源生态观。此外,矿产资源还有它的资产属性,也就需要我们对矿业权有一个正确的资产管理观念。
坚持矿产资源的自然规律、经济规律、科学规律、社会规律,就是坚持、尊重地质勘查工作的基本规律。
三是坚持妥善处理矿产资源勘查开采之间的若干重大关系。比方说矿产资源的集中统一管理和分类分级管理的关系、市场配置与行政配置的关系、矿产资源的所有权和用益物权的关系、探矿权与采矿权的关系、矿产资源开发中的经济关系等等。经验表明,只有妥善处理好了这些关系,我们的矿业权改革会向着一个正确的方向走。
四是坚持处理好矿业权、矿业权市场、矿产资源的开发与收益之间的有机整合和统一。从产权到市场再到收益,这三个环节是有机统一的。
一是怎么配置资源是科学的、合理的、优化的,是符合市场规律的;二是怎么保护矿业权,使其既保障矿业市场统一有序,又能保障市场的效益;三是怎么保障所有权人权益和地方政府的基本权益。
五是坚持资源管理、产业管理和生态保护的统一性。
李裕伟:有几个问题我们应该思考。第一,要把矿业权改革同矿产资源管理的目标紧密联系,把通过建立矿业权市场,促进矿业发展,保障国家社会经济发展对矿产资源的需求放在首位。第二,要按照党的十三届三中全会决定中关于建设统一、开放、竞争、有序的大市场作为建立以矿业权为核心的矿业市场的指导方针。政府要通过职能转变,对矿业权市场进行监督、服务和宏观调控。第三,要借鉴国外矿业权市场运作的成熟经验,加速国家的矿业权市场建设。
傅鸣珂:我们在认识上存在一些需要深入探讨的问题,比如出让国家出资形成的矿产地、出资人和申请人处于平等法律地位,是否还存在一级市场;独立探矿权是否属于物权,是否有必要有偿出让,和国家鼓励勘查的初衷是否相符;资源有偿、矿业权有偿、占用有偿中“有偿”的概念是什么,标志是什么等等。在实践中,我们也存在一些问题:一是政府削弱了市场的作用,一些地方政府的过度干预,既当运动员,又当裁判员,使市场配置资源的基础作用在很多情况下就成为一句空话;二是探、采严重分离,采矿优先权难有保证;三是管理体制不顺,所有权人控制不了所有物;四是国有地勘单位“近水楼台先得月”,搞了很多探矿权,占了很大的面积,有的一个地质队50个技术人员,有将近60多个探矿权,结果是圈而不探;五是矿业权评估不规范,由于评估信用差,在国际市场得不到承认,需要重新评估。
我们首先要明确产权管理是矿产资源管理的核心。这个矿业权是从矿产资源所有权派生出来的用益物权,它既要体现矿业权人的利益,又受到国家强制力保障和规范,所以具有公权和私权的双重性。因此,凡是通过合法手续获得的矿业权都应视为财产权,受到法律平等的保护。
其次,要明确矿业权真正的市场是二级市场,是矿业权人之间平等交易的市场。反思矿业权市场化改革的利弊得失,我们应该认识到,如果产权的获得、占有、使用和流通不畅,或者保护不利,或者产权的利益处置不当,必然很难规范有序地发展,矿产开发秩序也将永无宁日。
展望改革的方向,第一,我们要培育理性的矿业权市场。抓住《矿产资源法》修改的契机,对矿业权及其市场,包括矿业权申请、出让、转让、抵押、变更、延续、探转采、权利保留、注销等各个环节,有针对性地梳理和细化,为理性化的矿业权市场建设奠定基础。第二,要加强宏观调控,根据矿产资源规划和市场需求,有序投放探矿权、采矿权。第三,需要理顺管理体制和职责。矿业权管理是国务院授予国土资源部的法定职责,应该由一个部门实行集中统一管理,在矿业权统一授权前提下,再实行分类分级管理,做到分工明确、各司其职、互不干扰。第四,应该大力推进探采一体化。鼓励地勘单位向下游采矿延伸,也鼓励矿产开发企业向上游找矿延伸,最终形成探采兼备的矿业集团。第五,要进一步规范矿业权价值评估。第六,要努力推进矿业权收益分配制度改革,建立兼顾中央和地方各级政府、地勘单位、矿山企业以及矿区群众利益的分配方案,特别是在利益上关注如何向矿区基层和弱势群体倾斜。