训犬基础教程:老资料：探索公安机关“合纵式”监督模式促进集约型惩防腐败体系构建

党的十六届五中全会提出了“创建集约型社会”的总体精神。当前在公安机关警力紧张的大前提下，基层的监督力量尤为薄弱，如何有效整合警力资源，预防民警违法违纪是摆在公安纪检监察面前一项重中之重的课题。近期，南平市公安机关立足现实反腐败斗争的需要，抓住“基层基础年”的有利契机，总结县级公安机关纪检、监察、督察合署办公经验，探索公安机关“合纵式”监督模式建立。“合”即：纪检会、监察室、督察队、法制科、信访办在保留机构不撤、人员不增的前提下，由纪委书记代表党委统一领导组织协调，集预防、发现、教育、惩处腐败于一体；“纵”指刑侦、治安、经侦等主要执法部门政委作为公安局纪委委员参与纪委重大事项研究，接受局纪委监督，并在办案单位法制员中推行“一岗双责”，既抓案件审核，又抓队伍建设，形成以局纪委、办案部门、法制员的纵向预防腐败工作体系。“合纵式”监督模式建立对节约警力，提高工作效率，促进集约型监督格局形成作出有益探索。
    一、建立“合纵式”监督模式是应对当前公安机关反腐败新形式的必然趋势
  “合纵式”监督模式并非一蹴而就，建立过程既反映主观上公安机关反腐的决心，又有理论支持与客观现实反腐败斗争的需要。
   （一）“二十公”会议、《实施纲要》为“合纵式”监督模式建立指明方向。在全国“二十公”会议上周永康部长对“整合公安监督力量”做了专门强调，要求“尽快整合公安机关内部执法监督力量，形成监督合力，加大监督力度，防止在执法活动中滥用权力和滋生腐败”。同时根据《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和防范腐败体系实施纲要》精神，建立“合纵式” 监督模式在现有警力的基础上优化配合，形成教育、制度、监督并重的公安机关惩治和防范腐败体系。这既包含了从严治标、惩防并举的措施，又涵盖了注重预防、着力治本的内容。其中，教育是基础。以纪检会、监察室、督察队、法制科、信访办力量为整体负责全面教育，以法制员点评为辅，实施个案教育，真正筑牢公安民警思想道德防线，解决公安民警“不想”腐败的问题；制度是保证。以全局性总体反腐制度为蓝本，各执法单位形成堵塞自身执法漏洞的反腐措施，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制，解决公安民警“不能”腐败的问题；监督是关键。分层次的“合纵”监督，明确责任，有效地防止权力失控、决策失误和行为失范，解决公安民警“不敢”腐败的问题。三者相互依存，相互配套，相互促进，积极主动地从源头上铲除产生腐败的土壤和条件，有效地预防和解决腐败问题。
   （二）在实践中，执法监督的“瓶颈”问题要求公安机关开创更为有效的监督机制。
    1、职责分散。周永康部长曾一针见血指出：“公安机关内部监督还没形成合力”。相对而言，现阶段各级公安内部设有纪委、监察、督察、审计、法制和信访等多个监督部门，而刑侦、治安、经侦等执法部门也有内设的监督人员，他们在各自工作中根据自己的职责和工作范围行使职权，相互独立，缺乏沟通。这种状况导致监督职能分散，工作效率偏低，对同一个问题形成多头指挥，多头管理，重复检查，有时甚至出现政出多门，互相推诿扯皮，影响工作。特别是在目前警力较少的情况下，进一步分散警力、装备、经费，给监督工作雪上加霜，弱化监督职能。如在处理一起涉及刑侦部门的信访件，往往纪检、督察、信访、刑侦同时受理、调查，结果造成了警力、经费的重叠浪费，增加了监督部门工作量。
    2、体系残缺。主要表现在广度和深度两个方面不健全：一是在监督广度过于狭窄。公安机关业务工作方方面面，涵盖广泛，纪检监察的日常监督无法做到面面俱到。监督工作还停留在对诸如上下班、警容风纪、值班等表面工作的监督检查上，对决策监督、执法环节的监督还很不到位，存在明显的滞后性，真正做到“公安机关权力行使到哪里，监督触角就延伸到那里”只是少数。二是在监督受到专业深度制约。公安工作有很强的专业性，每一个部门都有自身执法特点。尤其针对治安、车管、出入境、户政等行政管理，随法律政策改变而改变，很难及时掌握，监督更无从谈起，发生如福州市车管所集体腐败案件在所难免。
3、保障缺乏。不论从人员保障还是经费保障上均捉襟见肘。一是人员弱。近年来，公安机关队伍不断壮大，然在纪检、监察、督察合署办公前，大部分县、市纪检监察人员仅1至2人，不足总警力的1%，而且年龄基本偏大。素质也参差不齐，无法适应形势发展。二是经费少。公安纪检监察除协助、配合党委抓好党风廉政建设和反腐败工作的主业外，根据近几年来抓队伍工作的新要求，还承担了机关效能建设、民主评议行风、警务公开等多方面工作。而在经费来源上全部靠局定额包干划拨，没有额外经费，一些临时性的监督活动如明察暗访等往往因经费短缺无法进行。在现有的社会发展水平和公安保障条件下，短期内要想可观地改变硬件现状困难较大。
（三）反腐倡廉的形势发展要求公安机关加快监督机制变革脚步。
马克思主义哲学指出“矛盾是事物发展的动力，其中内因是发展的根本条件，外因是发展的必要条件”。公安机关监督工作在自身体制、机制上的滞后是改革的内因，那么新形势、新发展的客观要求就是改革的外因。这几年来，随着形势的变化和社会的发展，公安工作任务越来越重，涉及面越来越广，对公安队伍的要求也越来越高，对公安监督工作的期待也越来越大。另一方面，民警违法违纪也向着多元化、复杂化、深层次方向发展。在案件办理过程中，有的单位对符合立案条件的案件没有依法立案侦查，玩忽职守；个别民警存在办人情案、关系案、金钱案问题，致使该处理的不处理或降格处理，不该处理的升格处理；在治安行政自由裁量权方面运用不当，造成处理不公平、不公正等等。2005年度全省处理玩忽职守案件49起63人，起数同比去年上升11.4%；收受贿赂案件39起41人，同比去年上升了56%、7.9%；徇私舞弊案件19起20人，与去年同比起数上升9.8%。还有些基层单位和民警受利益驱动，违反财经纪律，用执法权力搞“创收”，在办案中违反规定扣押财物，超标准罚款。2005年在“两个违规”专项清理中，南平市公安机关共排查整改存在问题案件570件，清理登记各类款项847.1万人民币，清理后上缴财政专户20.7万元人民币。这在一定程度上反映了公安队伍中确实还存在着不少伤害群众感情、漠视群众疾苦、损害群众利益的情况。因此在内外因共同作用下，对现有公安监督机制进行适应性、集约化的变革势在必行。实践亦证明对监督部门的优化组合是公安改革的必由之路。2005年，顺昌县局监督部门试行监督整合取得“双赢”目标，不仅加强了公安队伍建设，也改善了监督部门的形象。该局所有监督干部在2005年上半年县局机关工作测评中，均以99分以上高分名列机关前茅，监督干部成为公安队伍建设中的一面旗帜，成为基层民警中最受欢迎的人。
二、建立“合纵式”监督模式，促进集约型惩防体系建立的工作思路和具体目标
周永康部长指出：“公安机关所肩负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业三大政治和社会责任”这是对新时期公安工作中心的精辟畅述。公安机关的监督工作目标就是围绕着三大政治和社会责任完成展开，把监督的触角渗透到公安机关执法活动的各个层面，切实解决执法不公、不严、不廉，执法犯法等问题，促进严格、公正、文明的执法氛围形成。在此基础上，应运而生的“合纵式”监督模式工作思路为“合”、“纵”两个层面。“合”即：纪检会、监察室、督察队、法制科、信访办在保留机构不撤、人员不增的前提下，由纪委书记代表党委统一领导组织协调，集预防、发现、教育、惩处腐败于一体；“纵”指刑侦、治安、经侦等主要执法部门政委作为公安局纪委委员参与纪委重大事项研究，接受局纪委监督，并在办案单位法制员中推行“一岗双责”，既抓案件审核，又抓队伍建设，形成以局纪委、办案部门、法制员的纵向预防腐败工作体系。“合”是“纵”的基础，“纵”是“合”的保障，具体涵盖四层意思。
（一）明确监督职责。明确公安机关各级党委对队伍建设
负总责，纪委书记代表党委统一领导组织协调纪检会、监察室、督察队、法制科、信访办，负责将预防、发现、教育、惩处腐败工作贯穿全局执法为民的各个环节。各主要执法部门法制员“一岗双责”，在案件审核中落实执法监督，政委作为局纪委委员将负责带领法制员抓好本部门执法全过程监督，形成以局纪委、办案部门、法制员的纵向预防腐败工作体系。
（二）整合专业监督。规定纪委书记对直接领导的五部门
可直接调配使用，不受科室框架限制。一方面充分发挥信访“反光镜”，法制“过滤网”，纪检、监察、督察“出鞘剑”作用，达到监督力量的优化组合，形成专业力量，对队伍的苗头性问题，能够做到第一时间预防，第一时间发现，第一时间解决，避免多头指挥，互相扯皮；另一方面，建立完善有效的运行机制，从制度、奖惩等方面努力，把监督力量的优化组合纳入规范化运行轨道。
（三）延伸监督触角。公安民警违法违纪案件70%集中在
一线执法部门。一方面，确立政委在本部门内执法监督地位，代表市局纪委行使委员本单位执法行为的监督，包括明确对单位“一把手”监督，改变部分领导只签字不审核把关、不监督的被动工作局面。另一方面，法制员切实履行职责，从提高执法质量、规范执法行为入手，在部门政委领导下落实“一岗双责”，把执法监督和执纪监督有机衔接，将监督触角延伸到办理案件的最前沿。
（四）完善监督机制。“合”与“纵”是一项监督机制的两个方面，并非简单的1+1=2，“合”是“纵”的基础，“纵”是“合”的保障，两者相辅相成，共同完善。首先，进一步强化纪委书记为核心的专业化监督力量整合，综合运用信访收集、法制检查、现场督察、诫勉谈话、党政纪处分等措施，确立在内部监督中的主导地位，为纵向监督体系落实提供坚实基础；其次，在公安机关主要执法部门内部建立政委、法制员为主体的纵向监督体系，将工作重点集中在教育和发现，有利于将问题解决在萌芽状态，保障纪检会、监察室、督察队、法制科、信访办整合后能够集中精力进行监督专业化改革。第三，合与纵之间以纪委委员联系会为纽带，着力在规范、考评等方面下工夫，实现合纵一体协调发展。
    三、关于“合纵式”监督模式顺利实现的几点思考
（一）统一思想认识，强化各级公安民警的监督责任是“合纵式”监督模式开展的前提。《实施纲要》强调要建立健全教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系。加强体系建设，发挥体系优势是新时期反腐观念的新突破，这在思想上首先必须有统一、明确认识。要围绕公安工作和队伍建设的全局，坚持立警为公、执法为民的方针，以强化党风和警风建设为核心，强化对领导干部特别是“一把手”监督；要以贯彻落实党风廉政建设责任制为龙头，不断统一各级领导干部、公安民警对监督工作的思想认识，并通过强化考核，加大责任追究力度，进一步促进和保证监督制约工作认识到位、责任履行到位；要通过开展大讨论、大接访、保持共产党员先进性教育等专项教育活动，从民警的思想根源入手，查摆问题，端正从警观念，明确“为谁掌权、为谁执法”问题。消除民警对监督存在片面甚至错误的认识，帮助民警树立起正确的监督观，即“在公安机关没有不受监督的权力，也没有不受监督的民警；公安机关的权力行使到哪里，监督就应延伸到哪里”,逐步使开展监督和接受监督成为民警的自觉行动。
（二）坚持依法治警、从严治警是“合纵式”监督模式开展的重要条件。坚持依法治警、从严治警体现公安机关抓队伍建设的信心和决心，在“合纵式”监督机制上体现为预防和惩处两个层面。预防方面的“四个转变”：管、抓、关、审、放等执法环节由事中、事后预防向事前预防转变，由教育预防向制度预防转变，由思想预防向行为预防转变，由个别预防向集体预防转变；惩处方面“三类重点”：严肃查处有令不行、有禁不止、阳奉阴违、各行其是等行为；重点查处执法违法、贪污受贿、玩忽职守、以权谋私、充当黑恶势力“保护伞”、挪用私分暂扣款物以及当事人在公安机关非正常死亡的违纪违法案件；着力查办有警不接、出警迟缓、指挥不力、推诿塞责，造成严重后果的“不作为”事件等影响较大的违法违纪行为。充分运用“合纵式”监督机制，严格执行《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》以及公安部即将颁布实施的《公安机关人民警察纪律条令》，确保政令、警令畅通，从根本上消除腐败案件的发生。  
   （三）抓好制度规范化建设是“合纵式”监督模式开展的关键所在。在“合纵式”监督机制这个框架内，抓好制度建设必须把握好三个关系：一是整体和局部关系。制度建设必须立足于体系，体系必须依靠制度发挥作用。要依靠“合纵式”监督机制的整体，逐步建立健全从决策到执行全过程的科学决策和民主监督的程序和制度，推进决策科学化、民主化；建立健全监督制度，规范权力运行；建立健全办事公开制度、公示制度，确保公开、公正、公平等等。只有立足于制度落实，“合纵式”监督机制体系建设才能真正发挥作用，使各个阶段、各个具体制度的制定有明确的目标和方向。反之离开了相配套制度的支持，体系、制度缺乏相互联系，“合纵式”监督机制将变为浅层次的、单项的状况，必然影响反腐败体系的整体效果；二是主要和次要间关系。公安机关内部监督的内涵十分广泛，这就决定了在监督的实施上要处理好普遍与重点的关系，坚持围绕规范警察公共权力运行这个目标，抓重点，抓关键环节。1、抓执法监督。要建立起限时查结制度、主办责任人制度、退查制度、通报制度、个人执法档案制度、重大疑难案件集体研究制度等一整套规范完整的执法办案制度，重点盯住基层科所队及科所队领导这一重点部位和重点对象，2、抓人事监督。要健全完善绩效考核制度，对民警的工作实行量化管理，建立一套完整、系统、科学、客观的奖惩竞争激励机制、录用和辞退制度、热点岗位、窗口单位的轮岗交流制度和职务回避制度。3、抓财务监督。严格实行“收支两条线”、票款分离等制度，坚决取消“小金库”，规范公安收费行为，进一步加大清理乱收费的力度，进一步完善罚没款及赃款赃物上缴国家财政的制度。三是形式与内容关系。“合纵式”监督机制是监督力量形式整合和内容整合的有机体。形式整合即把监督机构、监督人员、监督物质等监督要件相对集中在一起，内容整合即建立健全职责制度，以职责制度管人，以职责制度管事，以职责制度形成合力。两者的结合点就在于“切实可行”。首先必须具备合法性。要坚持正确的指导原则，坚持以科学的理论为指导，遵循公安机关队伍的建设的总体部署，与社会发展相适应。其次，必须具备导向性。逐步建立健全权力制约和监督制度，形成及时有效发现和解决腐败问题的机制，引导公安民警立警为公、执法为民。再则，必须具备可操作性。可操作性首先必须以针对性为基础，紧密结合公安大发展和反腐倡廉工作实际，将反腐倡廉制度建设融入公安改革和队伍建设的重要决策和措施之中。
   （四）过硬的监督队伍建设是“合纵式”监督模式开展的根本爆炸。“队伍建设是根本，也是保证”要强化公安执法监督就必须建立一支政治过硬、业务精通、作风优良的监督队伍。公安机关要切实加强监督机构的领导班子建设和干部队伍建设，加快监督机构软、硬件建设。软件方面：抓住基层基础年为契机，选派政治素质高、业务能力强、工作认真负责的民警担任基层监督工作。从政治上、工作上、生活上切实关心监督民警，为监督民警排忧解难，积极为监督工作的开展创造有利条件。同时，要按照全面推进大练兵的部署和要求，深入持久地开展练兵活动，使广大监督民警不断提高做好新形势下公安监督工作的能力和水平。硬件方面：要切实加大对公安监督工作的投入，认真解决好合署办公后工作场所、信息网络、交通工具、通讯设施等问题，为公安监督工作的顺利开展提供必要的条件，使其与所承担的任务相适应。