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从新政到宪政

　　新政出台的标志，是1901年1月29日由光绪皇帝下颁的“丁未之谕”。该谕旨并非以新政命名，而且皇帝诏书也没有任何名头。但据其内容，该诏书着意推举“朝章、国政、吏治、民生、学校、科举、军制、财政”等方面的变法；因此，史家习惯上把该谕旨颁发后所形成的实际变革称为“清末新政”。它是由朝廷主导的一次政治改革。

　　但新政不是宪政，两者的诉求不一样。从时间上说，新政主要发生在1901年-1905年间。宪政的声音率先由民间出现，它的头功是海外梁启超发表于1901年的《立宪法议》。经过几年酝酿，该主张逐步于1904年-1905年进入朝廷。

　　以1905年五大臣出洋考察政治为标志，表明朝廷最上层开始接纳清末立宪主义的宪政话语。于是从政府角度，自1905年－1906年起，清末政改由新政蜕变为宪政，或亦可将宪政解释为清末新政12年的第二阶段。这个过程，一直到1912年2月清末结束为止。

　　新政是维新的继续

　　新政的举措，从内容来看，其实是1898年戊戌维新的继续。1900年拳乱祸华，招致八国联军攻破北京。慈禧和光绪8月15日弃京出逃，20日在出逃路上便以光绪之名下罪己诏。到达西安后，于1901年1月29日便有了这个发动新政的上谕，这是一次逼出来的政改。否则连慈禧自己都感到无以谢罪天下，尽管所有的罪过都有光绪给她扛着。

　　新政以戊戌内容为内容（督抚上书亦不出当年戊戌之外），也有着慈禧自己的不得已。除了蹈袭当年的康梁，清廷上层实在拿不出图新的思路与举措。在这个意义上，也可以见出当年慈禧未必就一意反对变法。和康梁同为维新派的四品命官王照（小航），有过一个精彩的看法：“戊戌之变，外人或误会为慈禧反对变法。其实慈禧但知权利，绝无政见（按，此处权利当为权力）。”只是康有为“以那拉氏为万不可造就之物”，“坚执扶此抑彼之策”，所以酿成大错。如果当年维新是在慈禧的支持下开展，那么，戊戌变法就是清末新政，也不需要挨至辛丑。

　　1898年的戊戌变法走了个历史的“之”字形，到1901年才画出它的最后一捺。只是新政推进的主角不是康梁和那个儿皇帝，而是慈禧本人。颇为喜剧的是，新政明明袭用戊戌衣钵，还偏要借上谕中的光绪之口，痛骂辅佐光绪的康有为：“殊不知康逆之讲新法乃乱法也，非变法也。”

　　当年变法之前，梁启超在《论变法不知本源之害》中认为“变法之本在育人才，人才之兴在开学校，学校之立在变科举”。应该说，变法言论固然八面开花，但重心却是变科举：即科举考试废除八股而改策论，同时兴办各种新式学校。戊戌政变之后，朝廷倒行逆施，一切反着来，不但停止各省书院改设学校，而且明令各项科考仍用八股。另外，当时变法中要求的设立农工商总局、废捐纳（即买官）、裁冗官、开报馆等，重新训政的慈禧全部停废。

　　历史最会开玩笑，不过两年多的光景，新政就开始一一落实当年的戊戌主张，包括停止捐纳、裁汰各衙门胥吏差役等。1901年9月和10月，朝廷先后宣布次年科考废八股而改策论，同时将各省书院改设为大学堂，又着各省选派学生出洋游学。1901年－1905年，可谓戊戌变法全面复活。换言之，戊戌时代提出而没有做到的，俱由新政时代助其完成。

　　因此，1906年10月，康有为在他的保皇会改易为国民宪政会时，这样告知会众：“数年以来，吾党政论，多见施行。戊戌旧政，亦多变举矣。”

　　新政是专制政治的自我更新

　　当清廷一步步推行本由康梁（主要是康有为）提出的变法主张时，身在海外的康梁（主要是梁启超）已经明确更进一步的政治主张，即立宪。尽管这一主张要到若干年后才能进入朝廷并转化为政府行为，但这也说明，无论新政还是宪政，任何改革，就清末而言，总是由士绅率先提出，然后引领并推动着朝廷往前走。

　　新政是绕了个历史的弯子，但后来的宪政，在绅权与皇权的博弈中，更是由清末“最后一代士绅”直接主导。只是就这“最后一代士绅”来说，如果维新时代的精神主角是康有为，以后即将开启的宪政时代，它的精神领袖就是梁启超了。梁启超的《立宪法议》堪称清末立宪运动开始的发刊词，它发表于1901年，也正是在这一年，清廷下诏开始推行新政。

　　新政与宪政，从1901年同时起步，开始是两条线并行：朝廷在国内推行并落实当年戊戌的变法主张，梁启超在海外通过办报推进立宪主义的思想。至1905年这两条线逐渐并轨，新政融入宪政。于是，宪政大张其帜，由舆论变成运动，不但成为那个时代的政治主流，而且推动着朝廷往英伦式君主立宪的方向上走。

　　新政和宪政不同在哪里？新政的模型来自戊戌变法，但康有为各项变法主张，无论变科举、开学校、开报馆、裁冗官等，均未涉及皇权制度的根本。也就是说，任何一个帝王，为其励精图治，都需要也可以采取那些主张。这里的维新乃是维专制之新，所谓新政是专制政治的自我更新。宪政不然，它是一场政治革命，它要革的当然不是君主的命，而是君主专制这个皇权制度的命。君主的命可以保留，甚至同时保留的还有君主的皇位；但君主权力不受任何限制的专制政体必须转换为君主权力不但被限制而且被转移的立宪政体，这就是“君主立宪”。

　　立宪君主和专制君主不同，它必须受到宪法的限制，在逐步交出自己的权力（立法权和行政权）之后，成为一个不承担责任的虚君。因此，君主立宪更为准确的说法应该是“虚君立宪”。如果借用1901年那份新政上谕中的语言“盖不易者三纲五常，……而可变者令甲令乙”，新政改变的就是令甲令乙，宪政改变的则是三纲中的“君为臣纲”，这是一场制度变革。当然，立宪主义的制度变革是一场不流血的革命，不以杀人为诉求。

　　1901年到1905年，新政的各项举措扇形铺开，但正如中国近代政治史专家李剑农指出的，“五年以内所行的新政，实际不过‘废科举，设学校，派游学’九个字”，因此，新政的中心（其实也是当年戊戌变法的中心），除了裁冗官外，锁定的就是科举。科举在戊戌提出时不是“废”而是“变”，科举本身保留，但考试的内容和方法，却要从以往的八股程式改为时事策论。这叫废八股而不废科举。

　　新政推行之初，八股即被废弃。可是，待至1905年，在直隶总督袁世凯和两湖总督张之洞等人的奏请下，朝廷直接废弃了科举本身。这意味着新政的任务基本完成。

　　也就是在这一年，以“定宪法、开议会”为其诉求的宪政，经过几年的民间运作，正式进入朝廷视野。当慈禧着意派五大臣为考察政治而出洋时，便意味着一个新的历史题目即将在清末这个最后的皇权时代上演。

　　宪政成为朝野共识

　　应该指出的是，宪政话语其实也是当年维新话语之一。在戊戌前后康有为的七次上书以及他替朝廷命官的拟折中，的确也有“请定立宪开国会折”，主张“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行三权鼎立之制”。但这样的话语并不突出，它和其他话语交织一起，共同环绕在变科举这一维新中心的周围，而未曾更进一步明确。不同的时段有不同的任务，如果从戊戌到新政把废科举开学校这一任务给完成，那么，定宪法开议会的宪政主题便开始浮出水面。

　　纵观这一过程，宪政话语由海外而海内，由民间而朝廷，它的推进开始缓慢，到1904年提速，1905年便在舆论上形成一种普遍的声势。从民间来说，海外立宪派的头号人物是梁启超，他的功夫主要花在舆论的引领上。海内立宪派的代表是状元出身的著名商绅张謇，他自1903年访日之后，受日本启发，迅速形成自己的立宪思想。张謇利用自己的地位优势（与朝廷上层多有交接），着力把立宪一事引入朝廷，也果然引入朝廷（此题另叙）。当然，就朝廷本身言，体制内的一些官员，特别是那些驻外使节，得欧风美雨之便，也不难于形成自己的立宪见解。

　　那些即使没出过国门的督抚和廷臣，其开明者为风潮所趋，也十分注意汲取时舆以为自己上疏的条陈。比如袁世凯，此人是清廷上层推进立宪的一个重量级人物，虽然从根本来说，他其实是个立宪投机主义者。袁本人没有任何政治思想上的资源，但他颇为留心舆论动向。

　　也是清末北洋系统中的丁士源，他的回忆录性质的《梅楞章京笔记》中有这样一段写袁世凯：“壬寅，维新诏下，袁……屡应招陈言，其大概均采自上海《申报》《新闻报》《时报》及在横滨出版之《清议报》《新民丛报》之论说而已。”《清议报》和《新民丛报》由梁启超自己主办，《时报》也是梁氏立宪派在上海掌握的一张报纸。

　　梁启超所有的言论均发表在这些报刊中，如果袁世凯从这里找寻自己的可乘之机，这便意味着梁启超可以借袁氏之口在朝廷上发言主张。

　　另外，不可忽略的是当时的媒体，如《大公报》《东方杂志》《申报》等，它们大体是立宪派之外的报纸，但和立宪派声气相通，并形成相当的共识。这些报刊在舆论造势上为立宪声张，使它最终成为朝野共识。可以看到，正是在士绅、官员和媒界的共同作用下，立宪终于由舆论变成一道朝廷作业。

　　“方今时事艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴。数年以来，规模虽具而实效未彰。总由承办人员向无讲求，未能洞达原委。似此因循敷衍，何由起衰弱而救颠危。”这是1905年7月16日朝廷简派五大臣出洋考察的光绪谕旨。它一开头就检讨1901年以来新政发动几年间的情形，看来成绩并不令人满意。原因盖在于新政本身“未能洞达原委”，这是个不错的措辞。

　　关键在于这个原委究竟是什么？其实，无论当时舆论所指，还是官员上书，都朝着一个方向，那就是“立宪”。该谕旨发表后，民间很快有了回应。该年《东方杂志》第10期载《南方报》的一篇文章，题目就是《论立宪为万事之根本》。该文直陈新政之弊，“数年以来，群治之不进也如故，民智之不开也如故。求之政界，则疲玩愈甚而蒙蔽日深；征诸社会，则奸蠹滋多而公德益坏。”以下笔头一掉，剑锋直指：“其故何在，一言以断之曰：政体不立之害。欲旧其弊，固非改定政体不可，则立宪之说是已。……立宪政体之于国，犹舟之有指北针也。”由此可见，以立宪的方式改革政体，到1905年已经成为朝野共识。

　　从石沉大海到名士官员互动

　　回顾它的发生，固然先发于体制外；但由外入内，体制自身的因应变化也是一条线。这条线从1901年到1905年，由体制内官员与民间互动并不断提出奏请，最终使得清廷上层接受立宪，并派五大臣出洋考察政治。

　　从体制内的角度看，当梁启超于1901年6月发布《立宪法议》时，也是在此时，也是在日本，出使日本国的大臣李盛铎，在应诏上书中几乎和梁发出了同样的声音：“变法之道，首在得其纲领。纲领不得，枝枝节节，不独图新政窒碍难行，且恐依违迁就，未睹变法之利，先受变法之害。”“查各国变法，无不首重宪纲，以为立国基础。惟国体政体有所谓君主民主之分，但其变迁沿改，百折千回，必归依于立宪而后定。”因此，他建议朝廷“近鉴日本之勃兴，远惩俄国之扰乱，毅然决然，首先颁布立宪之意，明定国是”。（此材料来自侯宜杰的《清末立宪运动史》）

　　这个李盛铎也就是1905年清廷后来派出考察政治的五大臣之一，此时他和梁启超同在日本，都是以日本明治后的皇室立宪为参照，故而从不同渠道向国内发出同样的声音。只可惜这个声音进入朝廷便石沉大海，但这可以看做是朝廷内部立宪主张的先声。

　　让立宪的声音进入朝廷并抵达上层，一个重要的人物便是张謇。

　　张謇是1894年的科考状元，这位已经四十来岁的状元先生并没有入朝做官，而是返回南通家乡从事实业与教育。1903年日本开国内博览会，一位日本友人带给张謇一张请柬，邀请他参加。张謇之前没有出过国门，这次在日本前后考察70余天。虚往实归，回来之后，人生坐标发生一次重要的转变，即在实业与教育之外，以立宪为务，投身于国内宪政。他后来很快成为江浙派的立宪首领，一步一个脚印地推进立宪的各种事务，比如后来的国会请愿运动。

　　1904年5月，张謇代湖广总督张之洞和两江总督魏光焘草拟立宪奏折，会集赵风昌、汤寿潜等数位朋友，反复斟酌六七次，方才定稿。稿定之后，张之洞不放心，要看直隶总督袁世凯的态度，便嘱咐张謇事先商量于袁。张袁早在甲午前的朝鲜就相识，但两人走的是两条道，多年不通音问。为立宪故，张写信与袁，无奈此时的袁并不热心，认为此事“尚须缓以时”。

　　这边的张謇并没有停下脚步，这是他的自订年谱：“六月，刻日本宪法成。以十二册，由赵竹君风昌寄赵小山庆宽径达内廷。此书入览后，孝钦太后于召见权臣时谕曰：日本有宪法，于国家甚好。权臣相顾，不知所对，唯唯而已。”当时身为军机大臣和外务部尚书的瞿鸿，连忙叫他的弟弟到上海，托赵风昌选购有关宪法的书籍，却不知慈禧看到的宪法，正是张謇从日本带回并和赵风昌一道印刻的。

　　袁世凯的路子没有走通，江浙立宪派就把注意力放在瞿鸿身上，试图说服他在朝中倡导立宪。瞿对立宪有兴趣，态度也积极，他是清廷上层中立宪派有力的赞助者，当朝廷决定派臣出洋时，甚至打算“自请亲赴欧美考察政治”。9月，张謇又刻印《日本宪法义解》及《议会史》，送给兵部侍郎铁良。这一段时间，张謇利用自己的优越身份，广与各方大臣谈立宪。根据他的日记，在他看来：立宪之动机于铁（良）徐（世昌）之入政府，端（方）之入朝，（载）振贝子又助之陈于两宫。慈圣大悟，乃有五大臣考察政治之命。

　　从连番上书到连锁反应

　　1904年是立宪主义进入朝廷的关键年份。除了名士商绅张謇这一条线外，驻外各国使臣联袂上书，或连番上书，对立宪的推进，也起了无以忽略的作用。该年2月，日俄战争在中国东北爆发，3月，即有驻法使臣孙宝琦、驻俄使臣胡惟德、驻英使臣张德彝、驻比利时使臣杨兆联名上奏，要求变法以激励人心。4月，孙宝琦又单独上书政务处，直接吁请立宪。在他看来，新政以还，谕旨不为不多，但事功并不显著，原因在于“未立纲中之纲”。如果要打破局面，“则各国之立宪政体，洵可效法”。该书指出“欧洲各国，除俄与土耳其外，皆为立宪之国。而尤以英德之宪法为最完备”。因此孙“吁恳圣明仿英德日本之制，定为立宪政体之国”。

　　孙的上政务处书在清廷立宪史上地位重要。这是当时《东方杂志》谈“中国立宪之起原”的记述：“时孙府尹宝琦适奉使于法，首以更革政体为请。疆吏如署江督周制军馥、鄂督张制军之洞、署粤督岑制军春煊又以立宪为言，而枢臣懿亲亦稍稍有持其说者。乙巳六月，直督袁制军世凯奏请简派亲贵，分赴各国，考察政治。”

　　这是体制内的连锁反应，它的舆论反响甚至更大。孙的上书刊登在《东方杂志》上，立即形成一个舆论中心。后来的宪政学者（台湾荆知仁）这样评价孙宝琦：“孙氏此议一出，朝野歆然景从，真是空谷足音，如响如应。前此之言民权、言议院、言变法者，均纷纷转以立宪为事。”自此，立宪为新政纲中之纲，抑或，清末政改从新政到宪政，其眉目和目标都已经十分清楚了。

　　这里不能忽略的是，清廷接受立宪与当时正在发生着的日俄战争（1904年－1905年）之间的关系。换言之，是立宪派及其舆论抓住战争这一契机把清廷逼上了立宪道路。1895年的甲午之战，日本这一蕞尔小国战胜了庞大的中国；十年后，它又战胜了同样是大国的俄罗斯。这在立宪派眼里，日本的胜利是（立宪）制度的胜利，而中俄两个大国的失败是（专制）制度的失败。因此，古老的中国要起死回生，无他，必须向东邻日本学习，变专制为立宪。

　　不仅张謇在给袁世凯的信中称“日俄之胜负，立宪专制之胜负也”，更有舆论指出，今欧美之国，无一非立宪国家；处在这样一个环境中，立宪之于中国实乃势之所趋。自1895年中国败于日本，朝廷认为最大的边患是日本，因俄国与日本在中国有利害冲突，遂采取联俄制日策略，试图以北邻对付东邻。十年下来，俄国不仅是朝廷援引的对象，也是效法的对象。此次俄国兵败日本，舆论就此大做文章。

　　1905年第6期《东方杂志》的“社说”，尖锐批评朝廷效俄之病：“横览全球，凡称为富强之国，非立宪即共和，无专制者。而使我国家早成宪政，然而不行者，因其中有一俄国焉。其国则称为强盛，其政体则称为专制，……于是政府遂以俄为口实，以拒绝民权……自有此战而此疑释矣。使以日俄之胜负为吾国政体之依违，则不为俄国之专制，必为日本之立宪也。”本来，日本战胜俄国应该有很多原因，不独制度，而且未必不与制度无关。但国人从制度立论，这既是国人的普遍认识，更是国人的普遍心志——借他国而说己事，亦必改专制而为立宪。势已至此，朝廷最上层已经无法罔顾这强大的声音。

　　正是在这一势头之下，姗姗来迟的袁世凯方才出面。1905年7月2日，他连同两湖总督张之洞和两江总督周馥，奏请朝廷于12年之后实行立宪政体。仅仅半个月，朝廷的态度出来了，这就是本文开头光绪下颁的派臣出洋“考求一切政治”的谕旨。其中派出的大臣分别是载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方，后来又加派了绍英。

　　在慈禧看来，派臣出洋只是考察，如果确实没有弊害，即决意实行。毕竟立宪是舆论所迫，虽有朝廷命臣、封疆大吏和海外公使轮番上书，但立宪到底是个什么玩艺，慈禧、光绪并高层几位军机，几乎没有一人清楚。9月下旬，五大臣离京时在车站挨了革命党人吴樾的炸弹，朝廷大惊，反对派借机动摇，考察事一时受阻。

　　也就在该月，驻俄公使胡惟德从俄罗斯传来消息：自日俄之战输于日本，“俄已公布宪法”，因此他请求朝廷“亟宜仿行”。连老大帝国俄国也开始准备立宪，这对朝廷震动当然不小。何况出洋考察的成命也难以收回，因此清廷不改原议，重新改派大员出洋。

　　这是朝廷在立宪道路上迈开的第一步。这一步很被动很迟疑，也很波折，但终究艰难地迈了出去。■

　　作者为南京晓庄学院教授