装修施工工艺流程图:湖北省2010年农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作总结报告

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湖北省2010年农村最低生活保障制度与

扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作总结报告

 

国务院扶贫办:

2010年,我省全面贯彻落实国办发〔2010〕31号、国开发〔2010〕2号文件精神和国务院扶贫办的安排部署,高度重视农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作(以下简称试点工作),在认真总结2009年罗田、孝昌两个县试点工作成功经验的基础上,经省政府确定,试点工作扩大到29个扶贫开发工作重点县市。在国务院扶贫办、国家民政部等相关部门的指导下,在各级党委政府的高度重视下,在民政、财政、统计、残联等相关部门的密切配合下,我省扩大试点工作任务如期完成。现将试点工作情况报告如下:

一、试点工作的主要成效

(一)基本摸清了贫困现状并建立了信息资料库,强化了扶贫开发基础性工作。我省参加试点工作的29个重点县市共有行政村9160个,农村总户数332.27万户,农村总人口1256.11万人。按照国家规定的扶贫标准和识别程序,已完成了贫困农户信息采集、录入填报工作。截止2010年12月31日,经《贫困农户管理信息系统》软件统计,29个重点县市9160个村全部完成了行政村登记表的填报,识别录入的低收入农户1231365户、3517018人,分别占农村总户数的 37%和农村总人口的28%。其中:扶贫户783700户、2432681人,低保户273936户、613253人,扶贫低保户131436户、419253人,五保户42293户、51831人。《贫困农户管理信息系统》的建立,将为引导有关部门项目资金和社会各界的资源向农村扶贫对象倾斜投入,构建大扶贫格局,搭建一个通用的工作平台。

(二)初步掌握了扶贫对象的基本需求,为制定扶贫到户政策、实行分类扶持和动态管理提供了依据。各试点县市在识别低收入农户的信息采集、登记过程中,分别就家庭人员情况、贫困状况、致贫原因、所需要扶持的项目、内容、类别、规模、投资及资金来源和受扶持情况等进行了全面摸底,为制定新的扶贫到户政策、实行分类扶持和动态管理提供了依据。初步分析:扶贫户和扶贫低保户915136户(2851934人),需要产业扶持的有109.75万户,占贫困农户的89.1%;需要进行危房改造或移民搬迁的有86.3 万户,占贫困农户的70%;需要进行沼气池建设的有17.57万户,占贫困农户的14.2%;需要进行劳动力培训转移的有77.8万户,占贫困农户的85%。

(三)采取分类扶持方式,实现两项制度基本衔接。目前,各试点县市对识别出的低收入对象,依据国家有关政策和部门职能,各负其责分类予以扶持。财政部门按照政策规定,根据不同情况,积极安排落实各项扶持资金。2010年,我省再次对农村低保进行扩面,覆盖面由2009年170万人扩大到200万人,民政部门按农村低保政策规定对低保户发放最低生活保障金,按政策对五保户全部列养并采取集中供养为主,使更多“不救不活”的贫困人口享受到了低保救助。其中,29个重点县纳入农村低保的有40.54万户、98.25万人,比2009年增加26.1万人,增长26.56%,人均最低生活保障金58元/月,比2009年增加10元/月,基本做到了“应保尽保”。残联对贫困农户中的残疾人,按政策提供特殊帮扶,省扶贫办每年给残疾人康复就业安排扶贫资金60万元。扶贫部门对扶贫户和扶贫低保户,针对贫困成因和需求,以户为单元制定具体的分类帮扶计划,分期分批实行有序扶持;据不完全统计,各地已分类扶持贫困农户67900户,占已识别的扶贫户和扶贫低保户总数的7.4%。

二、试点工作的主要作法

(一)领导重视,全面部署。2010年2月,湖南邵阳会议结束后,我办迅速向省委、省政府汇报了范小建主任的重要讲话精神,省委、省政府领导高度重视,指示我办按照国务院扶贫办的部署与要求,结合湖北实际尽快制定试点工作实施方案和指导意见。3月22日,在全省扶贫开发工作会议上,省委常委张昌尔、省政府副省长赵斌同志分别作重要讲话,将扩大试点工作列为2010年扶贫开发重要工作之一,在全省29个扶贫开发工作重点县市全面展开。3月30日,赵斌副省长主持会议,召集省扶贫办、民政厅、财政厅、统计局、国家统计局湖北调查总队、省残联等相关部门,专题研究我省扩大试点工作的具体方案、政策举措,成立由省政府副省长赵斌任组长,省政府副秘书长梅祖恩、省扶贫办主任杨朝中任副组长,省扶贫办、民政厅、财政厅、统计局和国家统计局湖北调查总队、省残联等部门为成员的试点工作领导小组,并印发了《省政府专题会议纪要》(〔2010〕29号)。4月28日,省政府召开了全省两项制度有效衔接扩大试点工作动员大会,省直相关部门和29个重点县市及所在市州的分管领导、扶贫办主任参加了会议。赵斌副省长亲自作动员报告,进行全面部署,杨朝中主任传达了国务院扶贫办邵阳会议精神并对试点工作提出具体要求,会议标志着我省扩大试点工作全面铺开。国务院扶贫办《试点工作简报》摘要刊发了此次动员大会情况,对我省试点工作的安排部署给予了充分肯定。会后,各市州、各试点县市党委政府及时传达贯彻、研究部署,市州、县市、乡镇三级相应成立了试点工作领导小组,抽调业务骨干组成工作专班,深入宣传发动,试点工作稳步有序推进,实现了良好开局。7月初,时任省委书记罗清泉同志在通山县调研时,就抓好试点工作强调指出:“要抓好建档立卡,把整村推进、连片开发与扶贫到户结合起来,逐步消除绝对贫困户。要明确目标,狠抓各项工作落实”,对做好全省试点工作起到了重要的推动作用。

(二)制定方案,宣传发动。依据国务院扶贫办《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》(国开办发〔2009〕60号)的要求,结合我省农村工作实际,经省政府同意,2010年4月,省扶贫办会同省民政厅、财政厅、统计局、国家统计局湖北调查总队、省残联共同制定的《湖北省扩大农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)予以下发,同时,省扶贫办印发了试点工作文件汇编。各试点县市及所在市州根据《指导意见》分别制定了试点工作方案,乡镇一级都制定了具体的试点实施方案,使试点工作规范有序。同年6月,根据国办发〔2010〕31号文件要求,省政府办公厅下发了《省人民政府办公厅关于贯彻落实国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》(鄂政办电〔2010〕121号),全省上下认真贯彻两个通知要求,进一步完善试点方案,并对非重点县市的两项制度有效衔接工作也进行了安排部署。各地加大宣传发动力度,通过喷刷标语、举办宣传专栏、印发宣传手册、编发工作简报、制作明白卡和利用广播电视媒体等形式,广泛宣传试点工作的相关政策及方法步骤,基本上做到了家喻户晓,深入人心,给试点工作的铺开营造了一个良好的氛围。宜昌市长阳县选择群众比较关心的10个问题统一编印宣传资料10万份,达到一户一份;恩施州宣恩县印制了10万份政策宣传明白卡和2000份试点工作明白卡,分别发放到农户与工作人员手中。据不完全统计,全省各地共印制简报417期,我办在湖北《扶贫开发要讯》和《湖北省脱贫奔小康试点县工作简报》上多次转发各试点县的有关作法。插花贫困地区荆州市、随州市积极行动,组织所辖县市各选择1~2个贫困乡镇开展试点工作。

(三)组织培训,试点先行。全省试点工作动员大会一结束,我办即组织各市州、各试点县市扶贫办主任、业务科长就科学编制试点方案,把握贫困标准与控制规模,严格识别程序、信息采集、数据录入、政策要求和熟悉《贫困农户信息管理系统》软件操作等进行了全面培训。会后,各市州、各试点县市按照要求再组织层层培训骨干直至到村,做到兵马未动、培训先行,不打无准备之仗。为确保试点工作顺利进行,各试点县市按照《指导意见》的要求,在所属行政区域内挑选出有代表性的乡镇,在乡镇内再筛选出好、中、差3个等次的村进行先期试点,为在全区域内铺开试点工作积累经验,打好基础。恩施州建始县选择了三个村先期开展试点,探索了路子,总结了经验,指导了面上的工作。他们发现人头与户头的矛盾以及信息采集难度大和不准确的问题后,做到就地研究、就地解决问题。同时,我省积极组织骨干参加国务院扶贫办举办的培训班,成都培训会期间,进行现场录入贫困农户数据质量比赛,省区交叉审核评估,为确保争先创优,我省20多名参训人员废寝忘食加班修改差错,敬业精神感动了国务院扶贫办领导和授课老师。恩施州宣恩县扶贫办聂蜀露同志因工作业绩突出,被国务院扶贫办指定作为特邀代表,并代表我省在培训班交流会上作了发言。8月中旬,试点工作进入数据录入攻坚阶段,我办在丹江口市召开贫困农户信息管理系统录入培训会议,采取以会代训的方式,安排专家授课、现场提问答疑,参训人员上机操作、模拟录入、测验过关。这次培训对于后期数据录入工作起到了重要的推动和引导作用。会后,大部分试点县行动迅速,数据录入工作质量高,宣恩县录入的数据第一个被国务院扶贫办复审通过。这一期间,各试点县专班工作人员为准确采集、及时录入数据付出了大量的心血和辛勤的劳动。

(四)规范程序,科学识别。各试点县市严格按照《指导意见》中贫困农户的识别认定程序,不漏环节,不走过场。在对象识别中严把“五关”:一是户主申请关;二是小组提名关;三是入户调查关;四是集体评定关;五是张榜公示关。在科学识别贫困农户方面,不少地方结合农村的实际,创造出一些简捷实用的方法。恩施州宣恩县在两个乡镇6个村先期开展试点,他们总结出直观识别贫困农户的“四看”办法:一看“屋顶子”,看农户房屋及居住环境的好与差;二看“菜园子”,看农户种什么、养什么,有多少收入;三看“脑瓜子”,看农户家庭成员的智力程度和劳动力强弱;四看“口袋子”,看农户经济来源渠道、家庭收入和存款。这“四看”比较形象,即通过排除法,既较快地识别瞄准了贫困对象,又易操作,减少了很大的工作量,也使当地干部群众容易接受。

(五)提供保障,检查督导。经费保障是搞好试点工作的重要前提和基础。各市州、试点县市积极落实《指导意见》中“各试点县市应保障试点必要的项目经费和工作经费”的要求,多数地方政府千方百计挤出资金,安排专项经费保障试点工作顺利进行。据初步统计,全省各地安排了试点工作经费407万元。其中,宜昌市10万元、长阳县30万元、秭归县25万元,神农架林区10万元,丹江口市19万元,恩施市22万元、建始县33万元,宣恩县不仅县级安排工作经费30万元,而且各乡镇克服困难分别安排3~6万元专项用于试点工作。同时,各试点县按照《指导意见》提出的“八个到户扶持”的取向,将财政扶贫资金和有关涉农资金中面向农户的项目资金进行有机整合,实施分类扶持,为做好两项制度有效衔接提供了资金保障。在试点工作中,我们始终注意处理好进度与质量的关系,要求各地对农村低收入户进行识别认定、建档立卡、分类扶持中,要做到坚持标准、程序到位、民主集中、公开公正,在数据采集准确、得到群众公认、确保录入质量、落实政策措施的前提下加快试点工作进程。对试点工作进程快且质量高的地方及时予以表扬,并总结推广他们的做法。对试点工作进展滞后的地方,及时予以检查督办。省扶贫办杨朝中主任亲自给一度拉后腿的几个重点县县委书记打电话、发短信予以敦促,分管领导带专班人员多次到后进县进行现场督办,极力推动试点工作的平衡进展。2010年8月,在丹江口培训会议上,林全华副主任对前一段试点工作进行了小结,肯定了成绩,指出了存在的主要问题,进一步强调加大纠错力度,加快工作进程,打好数据录入质量攻坚战和实施分类扶持的持久战。为确保试点工作质量与进程,9月20日,我办下发了《关于上报两项制度试点工作进展情况的通知》(鄂政扶电〔2010〕26号)。11月18日,就各地工作进展情况下发了《关于“两项制度”有效衔接试点工作信息系统录入情况的通报》(鄂政扶发〔2010〕67号),旗帜鲜明的表扬先进、鞭策后进,各市州扶贫办主任纷纷深入到各试点县市检查督办,推动试点工作向纵深运行。11月24日,省扶贫办和国家统计局湖北调查总队联合召开全省农村扶贫统计暨贫困监测培训会,会议就农村低收入人口测算办法进行了培训,调查总队领导就加强扶贫统计监测工作,服务扶贫事业作了安排部署,杨朝中主任重点讲评了29个试点县贫困农户信息管理系统数据录入情况,提出了严格的要求,进一步增强了各市州、试点县市对试点工作的责任感和紧迫感。

(六)区分类别,扶持到户。两项制度有效衔接的最终落脚点是落实扶持措施,将党和国家的扶贫政策和农村低保等政策瞄准贫困群体,扶持到户。为指导各地工作,2010年9月,省扶贫开发领导小组印发了《关于对农村贫困人口全面实施扶贫政策加强自我发展能力建设的意见》(鄂扶组发〔2010〕8号)。各试点县市结合本地实际,将识别出来的低保和扶贫对象以户为单位进行分析,根据其贫困成因、脱贫需求及家庭能力,分户制订出有针对性的脱贫计划,通过“产业发展、科技服务、贷款贴息、互助资金、扶贫搬迁、雨露计划、结对帮扶、社会保障”等途径分类分批实施扶持到户。财政部门积极统筹安排落实扶持资金。民政部门对重病、残疾、智障、年老体弱者,基本丧失劳动能力的人,以及因病、因灾致贫但有一定劳动能力的家庭均纳入低保对象,按照国家规定的低保补贴标准分类给予补助,按月发放,基本做到了应保尽保。扶贫部门以整村推进为平台,以增加贫困农户收入和提高其自我发展能力为目标,实行扶贫项目扶持到户。罗田县是2009年全国第一批两项制度有效衔接试点县,也是2010年全国“雨露计划”实施方式改革试点县,他们以录入《贫困农户信息管理系统》的贫困农户为对象,对其在读高职、高专和中职的子女进行雨露计划培训补贴(1000元/人年),共扶持中高职贫困生1679人,补助资金167.9万元。宜昌市长阳县在互助资金试点村内有机结合“两项制度”试点工作,充分发挥互助合作社的作用,对特困户免缴入社基准互助金并享有优先借款权,通过互助资金借款,有效地解决了贫困农户发展柑橘特色产业缺资金的困难。长阳县扶贫办还与县妇联联合开展家政服务培训,拓展贫困妇女的转移就业门路。同时,安排一定的项目资金,扶持她们发展养蚕、养猪、养羊等致富产业。宣恩县抓住今年连片开发试点机遇,大力发展产业,对贫困农户实施到户产业扶持。县扶贫办提供种苗,帮助贫困户大力发展白柚,培植特色致富产业。郧县在全县开展万名党员干部联系万名贫困户活动,动员社会各界力量,实行结对帮扶,帮扶金额每人200~500元,累计达到200多万元。罗田县上石源河村11组扶贫低保户胡瑞超,妻子长年抱病,过去不思进取,靠吃每月80元的民政低保救济和打点短工勉强度日。2010年,县扶贫办给他安排扶持产业发展资金1300元,村支书王小光与他结对帮扶,帮他担保从村级扶贫互助资金中借款1万元,新建3亩蔬菜大棚,当年为他带来了2万多元的收入,不仅归还了借款、解决了脱贫问题,还落实了女儿上大学的学费。胡瑞超这个穷汉子脸上有了久违的笑意,深有感触的说:“低保让我度日,扶贫助我脱贫,感谢党的好政策!”

三、存在的困难与问题

(一)调查登记任务重,扶贫部门及工作专班超负荷运转。我省乡镇机构编制系列中,未设专门扶贫机构,有的设一个扶贫干事,多数是民政助理员兼职。县市扶贫办人员少,即使是扶贫开发重点县市,扶贫办工作人员一般只有10-15人,部分县不足10人,力量严重不足且素质高低不齐。以房县扶贫办为例,现有工作人员15名,要组织参加完成近16万贫困人口的入户调查登记和数据审核录入工作,平均每人要负责1万多人,与开展如此浩大的入户调查登记工作不相匹配。各试点县对此高度重视,在调查登记阶段,以乡镇为单位,组织乡村干部,专班配合扶贫、民政部门干部一起进村入户调查。由于《贫困农户登记表》表样指标繁杂,农村外出打工的人员比较多,在家的基本就是老弱病残人员,对家庭收入及经营情况难以说清,只有村组干部帮着估算,每户从问询基本情况、核算家庭收入,到填写多达100多个指标的调查表,快的需要2~3个小时,慢的需要半天。遇到说不清、算不明的户最后只能是统计带估计了之。同时,在信息采集、调查登记的过程中,国家表样指标几次修改,牵一发而动全身,基层难以适从,给试点工作带来了很大的操作难度。由于工作量太大,各试点县扶贫办和专班人员一直是超负荷运转。

(二)数据录入工作量大,部分县市数据采集录入质量不高。在数据集中审核录入阶段,由于工作量太大,扶贫部门人手不够,各试点县主要靠抽调人员组建专班搞突击,也有的是委托职校组织学生帮助录入,还有的是花钱请人日以继夜地录入。各地虽然进行了突击培训、临阵磨枪,但由于这些人对扶贫工作业务缺乏深入了解,加之《贫困农户信息管理系统》中有关数据之间有逻辑关联的没有设置或缺少自动纠错功能,面对繁杂的指标,繁重的工作量,稍不注意就会导致在数据录入过程中出现许多不应该出现的错误。我办对各试点县上报至系统的数据进行了排查审核,发现已录入的贫困农户数据存在较多的低级错误、逻辑性错误,主要表现在:少数贫困村村表采集的数据与当地当年统计年鉴部分数据不一致;部分县贫困农户身份证号码录入错误率较高;少数农户家庭成员信息与常理不符,贫困状况与需求不切实际等。对此,12月30日,在全省重点贫困村整村推进规划编制会上,林全华副主任再次就确保圆满完成试点工作作了督办讲话,具体点评了部分试点县数据录入信息中存在的各种不应该发生的问题,要求有关试点县市增强工作责任心,强化工作举措,限期纠错。并宣布,2011年1月,对各试点县贫困农户信息管理系统修订复审数据录入完成情况进行通报,直接寄发市州、县市领导;对建档立卡数据上传质量完成差、拖全省工作后腿的试点县市实行“一票否决”,取消其2010年度全省扶贫系统评先奖优资格,并与年度财政扶贫资金绩效考评、项目管理费分配挂钩。

(三)已登记录入的贫困农户期望值很高,但不能象低保户那样得到及时的扶持。我省试点工作信息录入、建档立卡工作基本完成,这只是第一步。试点工作的落脚点是落实扶持到户措施,对农村低收入户全面实施扶贫政策和低保政策,做到应保尽保、应扶尽扶。已登记录入的贫困农户期望值很高,他们经常发问:农村低保户一经认定后,即按低保政策月月可得到低保金。我们贫困农户认定后,什么时候能得到扶贫到户项目扶持啊?据初步统计,我省29个重点县已识别出来的低收入农户中,扶贫户和扶贫低保户共有915136户、2851934人,今年已进行了到户扶持的只占7.4%,这是非常低的一个比例。扶贫部门作为试点工作政策的宣传者和执行者感到忧心。如果全省全面铺开试点工作,则难度更大。尤其是非重点县的专项扶贫资金更少,更难以保证。按2009年全省建档立卡贫困农户160多万户计算,若每年扶持20万贫困农户,需8年才能完成一个周期的扶持,而贫困农户对政策的强烈渴盼,不可能苦等8年。如果没有强大的政策资金作保障,就难以满足贫困农户应扶尽扶的要求,两项制度衔接试点工作成效就会大打折扣,更重要的是影响党和政府在基层干部群众中的公信力,甚至还会酿成社会问题。

(四)工作经费保障不足。试点县反映:全国人口普查,国家出了政策,按人均工作经费乘以总人口计算,明确国家、省、市、县各拿多少比例,国家专项补助经费占大头;农业普查,上面多少也做了安排;经费有了保障,工作就好搞。而开展两项制度有效衔接试点,国家没有安排工作经费。仅试点第一步工作方面,就需要召开会议动员部署、印发文件与宣传资料,组织大量工作人员翻山越岭、进村入户调查算账、采集数据,需印制、填写大量的表格和组织专班、雇请人员审核录入信息,识别认定一个贫困户的成本至少10元,所需人力、物力、财力可想而知。虽然大多数县市从异常紧张的地方财政中拿出一定的经费保试点进行,但也有少数县市难以安排试点工作经费,县市扶贫办部门预算经费又不够,只得赊账做事,负债搞工作。

四、几点建议

(一)《贫困农户信息管理系统》软件及数据体系需进一步修订完善。建议国务院扶贫办对《贫困农户信息管理系统》各项指标去粗取精,化繁为简,实用管用即可,便于基层操作。同时,要求软件开发公司进一步改进加强审核功能模块,对《贫困农户登记表》中有关数据之间有逻辑关联的,要设置自动纠错功能;要增强数据导入导出统计功能,与其他统计报表软件等相兼容,便于衔接并有利于今后实行动态管理。

(二)建议国家和省安排部分专项工作经费。贫困地区财政收入少、支出压力大,各重点县市基本上是靠国家转移支付维持基本运转的吃饭财政。试点工作是一项系统工程,按照要求,其工作量不亚于人口普查、农业普查等,需要投入大量的人力、物力、财力来保证。同时,贫困农户建档立卡、动态管理是一项长期的、基础性的工作,扶贫系统在乡镇以下未设专门机构和专职干部,这些工作主要靠乡镇及村一级来抓,也需要长期固定安排一定的经费予以保障。建议国家和省安排部分专项工作经费。

(三)建议国家尽快研究出台统一的整合资源、扶贫到户政策。目前,我省要求各地在农村低保全面覆盖、应保尽保的基础上,采取整村推进推到哪里,扶贫到户政策就落实到哪里的做法,实行“八个扶持到户”,重点将雨露计划、产业扶贫、扶贫搬迁、互助资金、小额贴息贷款等能够到户的扶贫项目资金进行整合,向建档立卡的贫困农户倾斜安排,分期分批予以扶持,促进两项制度有效衔接。国务院扶贫办提出2011年在全国全面铺开两项制度有效衔接工作,实施对贫困农户“应扶尽扶”,则应有资金保障。建议国家尽快研究统一的整合资源、扶贫到户政策,利用《贫困农户信息管理系统》这个平台,针对不同贫困农户的致贫原因,制定分类、分级扶持办法,明确国家、省及相关部门职责,整合方方面面可以到户的涉农惠农政策和扶贫项目资金,齐心协力实施扶贫到户。

 

 

    二〇一一年一月十三日

 

 

 

 

 

主题词:扶贫 工作总结汇报                           

  抄送:省民政厅、省财政厅、省统计局、国家统计局湖北  

        调查总队、省残联                             

  湖北省人民政府扶贫开发办公室     2011年1月13日