行政责任过错推定:集中智慧科学决策 大力推进上海教育和谐发展

来源:百度文库 编辑:九乡新闻网 时间:2024/03/29 20:34:07

集中智慧科学决策 大力推进上海教育和谐发展
——“和谐上海的教育”课题研究总报告
上海市教委科研处 苏忱
上海市教科院民办教育研究所 刘耀明

一、课题研究的背景

目前我国社会发展的一个重要特征是经济的快速发展与社会转型同时并存。而社会转型带来的利益调整和重新分配,也会伴随着一些新的社会矛盾。但这些都只是发展中的问题,只要我们认真对待,是能够解决的。这也是我们建设社会主义和谐社会的目的所在。上海教育经过“十五”期间的快速发展,各方面的成就有目共睹,继续走在了全国的前列,为进一步的发展奠定了良好的基础。但要让上海的教育率先基本实现教育现代化,特别是要让急剧发展的上海教育与和谐社会的建设目标相一致,仍然有很多问题需要探索与解决。

教育作为一个公共/准公共产品,它的每一个改革举措都将牵扯到千家万户,涉及到政府、学生、家长、学校、社会等各方面的利益,关系到和谐社会的建设。教育的和谐发展、人的和谐发展与社会的和谐发展是一个不可分割的统一整体。和谐上海需要和谐发展的人,需要和谐发展的上海教育。建设和谐社会的核心是以人为本,以全面发展的、和谐的人为基础,我们的教育必须能够造就出全面和谐发展的人,必须能够帮助社会实现公平与正义,促进社会的和谐发展。社会和谐发展的需要与人自身和谐发展需要的统一,必然是建设和谐教育的内在价值诉求。因此,在建设和谐上悔的战略决策实施过程中,教育有其特殊的地位和作用,教育既是建设和谐上海的重要组成部分和主要目标之一,也是建设和谐上海的重要手段和椎动力。

为了更好地促进上海教育的和谐发展,上诲市教委决定充分依赖上海八大民主党派的人才和知识优势,围绕“和谐上海的教育”这个主题,就目前上海教育改革和发展中的重点、热点和难点问题开展一系列研究。上海市八大民主党派接受课题研究任务后,集中所在党的集体智慧,从社会所关注的教育问题着手,展开深入细致的实证调查和认真缜密的理论思考,积极为上海教育的和谐发展贡献自己的力量。

八大民主党派承接的课题既有各自的分工,又是一个紧密联系的、和谐的统一体;既对教育发展中存在的一些老问题,比如学生的“减负”问题、考核与选拔制度的改革问题、义务教育如何进一步深化改革的问题等进行了新的审视,又注意到了在上海经济快速发展和建设现代化教育过程中出现的一些新情况、新问题,比如教育信息均等性问题、教育均衡化发展问题、企业职工教育问题、境外(港澳台侨)学生在沪就学问题、教育行政部门与政府其他部门的协同问题等。这是上海市八大民主党派积极参政、议政,为教育事业建言献策的成果。

二、对“和谐上海的教育”的解读

和谐教育有其深刻的内涵,从宏观层面看。和谐教育是指教育发展的区域和谐与城乡和谐。目前存在的教育上的差距与不均衡不仅反映在教育的投入和办学条件上,反映在教育的发展规模上,也反映在教师队伍的素质水平以及教育质量上;从中观层面看,建设和谐教育是指要努力缩小城市中优质学校与薄弱学校的差距,实现校际间发展的和谐,并为民办教育的发展提供适当的空间,实现民办学校与公办学校的和谐;国家还要提高对职业教育的重视,加大对职业教育的投入,实现职业教育与普通教育发展的和谐。从微观层面看,和谐教育是面向全体学生的教育,要关注每个学生的和谐发展,要为他们创造便捷、公平、和谐的学习条件和学习环境。和谐教育的最终目标就是让每个学生都获得适合自己的成长机会,实现最优化的发展。

八大民主党派的课题既涉及到上海教育发展的宏观层面,也涉及到中观和微观层面,关系到政府、学校、学生、家长、教师、社会等多元主体的利益,是对上海教育的现状及存在问题的集中反映。要促进上海教育的和谐发展,就是要使与教育相关的各种主体意识到自己的责任,明确各自的权利与义务,摆正自己的位置,通过共同的努力来促进教育的发展。在目前的社会转型时期,各个主体的利益都在发生变化,因此课题研究首先就要了解各利益主体的需要和各主体目前在教育中的现状,并对其合理性进行多角度的分析,从政治学、法律学、教育学、管理学等学科出发,剖析各自观点背后的支撑理由,并通过国内外的比较,找出差距与问题,并借助一定的理论视角来进行解构与重构,这样才能透过现象看到问题的实质,并舱提出科学合理的政策建议。

从总体上来说,“和谐上海的教育”关系到学生个体的和谐发展,关系到适龄儿童和青少年受教育权的保护,关系到家长、教师、学校的利益,关系到政府的形象与权威,因而也关系到上海当下社会的和谐与未来的发展。

三、课题研究的特点

“和谐上海的教育”课题是上海市八大民主党派第一次携手合作研究教育领域的重大问题,这本身具有重大的意义,可以说是上诲教育发展史上一大盛事。各民主党派对此都非常重视。研究集中了各民主党派的人才和智慧,体现了民主党派之间的和谐合作的精神,因此这也是一次和谐的研究。总的来说,本课题的研究表现出如下特点:

1.聚焦和谐上海,关注教育现实问题

各子课题围绕建设“和谐上海的教育”这个中心,从上海教育中的重大现实问题出发,分析原因,寻找对策,积极建言献策,为政府的教育宏观决策服务。

由于经济和社会的快速发展带来的教育发展不均衡的问题,如果不能妥善地加以解决,必然加剧学校之间的不平等和两极分化;信息化社会的到来,信息技术在促进教育现代化的同时,也由于教育信息发布的不均等加大了教育的不平等,出现了所谓的“信息化鸿沟”,这不仅降低了教育信息本身的价值,也破坏了社会的公正,产生了新的社会不公平;港澳台侨人士子女的就学问题是随着上海国际形象的日益提升、教育质量得到境外(港澳台侨)人士日益认同的新情况下产生的新问题。近年来港澳台侨在上海的经济发展中发挥着重要的作用,同时他们也是我们中华民族大家庭中的重要一员,他们子女就学的问题不解决,将影响上海的城市形象,也不利于上海的和谐发展和民族团结;企业职工教育问题是与过去对职业教育的忽视分不开的,但随着上海经济结构的调整与“四个中心”的建设以及人才供需的结构性失衡,企业职工教育的重要性被人们日渐认识,它是将人口资源转化为人力资源的重大举措,也是促进人才结构重新恢复和谐、培养建设和谐上海的各类人才的关键;教育行政部门与政府其他部门的协同性问题,事关上海教育发展的环境、教育发展的公平、公正及教育发展的整体协调等,因此必须高度重视,对这些问题早思考、早谋划、早解决,就能为建设和谐上海作出自己的贡献。

2.注重实证调查,积极收集研究需要的第一手材料

课题组成立以后,各子课题组根据课题研究的需要,进行了大量的实证调查,以收集研究所需要的第一手资料。这些资料的收集从某种角度来说弥补了相关材料的空白,为研究提供了最新的、鲜活的材料。

台盟课题组为了摸清全市港澳台侨人士子女的就读情况,面向全市19个区县发放了调查问卷,走访了7个市级和区级教育主管部门和3所中小学,并选择了闵行区、浦东新区和长宁区三个招收港澳台侨人士子女较多的区教育部门进行调研,并深入相关学校了解具体问题。经过大量深入细致的工作,他们掌握了上海市各区县港澳台侨学生的具体人数,对他们在各个学段的分布和他们最近三年来的发展趋势进行了统计,并绘制了各种统计图表,直观形象地反映了港澳台侨学生就读的整体概貌;同时,他们深入行政管理部门和学校,与政府官员、教师和学生进行面对面的交流,在掌握大量第一手材料的基础上,归纳总结了港澳台侨学生学习的现状、特点,发现了其中存在的一些问题。

农工民主党课题组在了解学生学业负担方面做了大量调研工作,对上海四个区的小学和初高中的628名学生、142名教师和89位家长,进行了调查问卷、深度访谈和专题座谈,从而对学生过重的学业负担有了一个直接的、感性的认识。另外他们还对学生课外作业的布置情况、学生的心理素质状况、学校和社区的青少年活动、择校问题、传统思想对学生学习的影响、高中学生的前途选择等问题进行了深入的调查,并就相关问题与教师进行了深度访谈,了解教师对这一问题的看法,以对老问题形成新的认识。

3.视野开阔,注重国际国内的纵横比较,为课题的研究寻找新的研究视角和切入点

课题研究从上海作为一个国际性城市的定位出发,进一步拓宽研究的视野,将上海教育的发展放在一个更加宏大的国际背景中进行研究,注意采用比较研究的方法,为解决目前上海教育中存在的一些问题寻找新的切入点。比如,民革子课题组为了寻找深化改革上海义务教育的新途径,对国际教育现代化的主要指标和亚太地区教育改革趋势,美国、芬兰、新加坡、韩国等国家义务教育改革的经验作了介绍,在与教育先进国家的对比中了解上海基础教育的差距,寻找深化上海义务教育改革的对策和措施。

民进子课题组在分析国内关于教育均衡化发展相关研究的基础上,借鉴了韩国和美国的一些做法,并对世界范围内义务教育的三种主要投资模式,即集中模式、相对集中模式和分散模式进行了详尽的介绍,分析了日本教育投资模式的演变。致公党子课题组在对上海学生考核与选拔制度进行思考时,对国外的考试与选拔制度进行了考察,其中特别考察了韩国、英国、澳大利亚和美国四个国家,并对国内四川、江苏、广州三个地方的考试与选拔制度进行了分析比较,在这种纵横对比的基础上提出了关于上海考核与选拔制度改革的对策与建议。

四、和谐上海的教育面临的重大现实问题

1.如何进一步促进上海教育的均衡发展,让老百姓享受到更加平等、更多优质的教育资源

上海教育在发展的过程中,对于发展不均衡的情况已有充分的认识,也采取了许多有效的措施,比如实施学校硬件设施建设方面的标准化工程、增加教育经费、加大对薄弱区县教育财政转移支付的力度、课程教材改革以及解决外来务工人员子女教育问题等,取得比较显著的成就。但是教育发展不均衡的问题仍然存在,既存在着结构性的不均衡,比如:职业教育与普通教育发展的不均衡;也存在着同类型、同层次学校之间发展的不均衡,比如同是中小学,校际之间在财力和人力(师资)方面仍存在着较大差别等,只有较好地解决了这些问题,才能让普通老百姓共享教育改革的成果,享受到平等的教育机会和教育资源。民进子课题组对这些问题进行了深入的研究,并提出了自己的建议与对策。而九三学社子课题则从教育信息均等性这个角度,提出利用教育信息化来促进教育平等和公正的主张,为教育均等带来了新的内涵。

在促进教育均衡发展的同时,如何应对社会对优质、多样化教育资源的需求,也是政府必须考虑的问题。上海作为全国最大的城市和经济、金融中心,随着其在国际上地位的日益提升,她已跨入了国际性大都市的行列,外来人口,包括国外人士和港澳台人士的大幅增加,这也给上海教育的和谐发展提出了新的问题,台盟的“境外(港澳台侨)学生在沪就学情况与政策研究”子课题正是针对这一新情况提出来的。而随着上海经济的发展,职业教育的重要性也日益凸现出来,特别是高素质技工人才紧缺和与上海国际地位相符的高端培训机构的缺乏,已严重影响上海经济的发展,民建的“关于推进上海企业职工教育事业新发展的若干思考与建议”对这一问题进行分析和思考,并提出了自己的建议。

2.如何促进学生和谐发展,进一步推进素质教育

和谐上海的建设需要和谐发展的人才。和谐教育的核心应以学生的发展为本,促进学生全面健康的发展,这就要求我们应大力推进素质教育。然而,素质教育是一个系统工程,它与学生的考核与选拔制度紧密相联,考核与选拔制度不改革,应试教育仍然将大行其道。但是学生考核与选拔制度的改革暂时并没有很好的替代方式,虽然上海在这方面的改革已作出了很大的努力,走在了全国的前列,但是仍有许多问题需要进一步探讨。致公党的“关于上海学生考核与选拔的初步思考”子课题,在总结和分析上海现行的考核与选拔制度的基础上,提出了自己的思考与对策。

要推进学生的素质教育,还有一个一直让人非常关注的问题,就是学生的“减负”问题。学生过重的学业负担成为教育改革众多问题中的难中之难,极为严峻地考验着我们的改革成效和推进现代化建设的速度,它成为发展和谐上海教育过程中的一个“不和谐”的音符。学生学业负担过重不仅是一个教育问题,而且也是一个社会问题,牵一发而动全局,因此,必须加以综合治理。农工民主党“学生过重学业负担的综合分析与研究”子课题对这一问题进行了深入、系统的调研和分析,从不同的方面对这一困扰素质教育的热点问题进行剖析,也相应地从几个方面提出了自己的一些“减负”策略和措施。

3.在社会转型时期,如何实现政府职能的转变,加强各部门之间的协同,以促进上海义务教育改革的进一步深化

我国目前不仅面临着经济结构的调整与转型,而且整个社会都在转型,教育转型就是社会转型在教育领域的体现。在社会转型时期,利益的重新调整和分配、计划体制的惯性的影响以及人们价值取向的多元化趋势,使政府的政治行政管理模式与市场法治经济管理模式之间产生了较大的冲突,政府的决策要在各种利益之间寻找一个新的平衡点,以协调多元主体之间的利益,保证社会的和谐和稳定。

为此,政府本身就面临着一个职能转变的问题,其中的一个重要方面,就是如何加强政府各部门之间的协同,以形成合力,提高政府管理的效率。民盟的“教育行政部门与政府其他部门的协同性研究”子课题,正是看到这个问题的重要性,认为应从思想认识上提高、体制机制上改革、政策法规上完善、交流沟通上改进等几个方面来形成政府各部门之间协同的思想和行为,以产生强大的效能来促进教育和社会的共同发展。

五、对构建和谐上海教育的基本思考和建议

1.重视教育公平,促进教育均衡发展

教育公正与均衡发展是和谐社会的基础之一。要实现社会的公正,教育公正与均衡发展是其重要内容,没有教育的和谐发展就没有和谐社会的形成。因此,社会的和谐发展是与教育的公平和公正分不开的,在“和谐上海的教育”的课题研究中,教育信息的均等性研究、教育的均衡化发展、上海义务教育深化改革探索等子课题对这一问题都给予了高度的关注,其他子课题也多有涉及,可以说追求教育发展的公平、公正与均衡,不仅是教育发展的目标,也成为教育改革与发展的指导思想。

民进子课题组认为教育的均衡发展就是建立在教育公平的理念基础上,使义务教育阶段的中小学在硬件设施、师资力量、政府财政生均拨款等方面尽量达到一个统一的标准,减少校际之间在这些方面的差异,为他们创造公平的发展条件和发展环境。同时,应加大对薄弱学校的改造与扶持,加大对困难区县学校的财政转移支付力度等。

九三学社子课题组认为教育信息的均等决定着教育的均等和公平发展,而教育均等发展又决定着社会的公平与和谐发展。在这样一个逻辑关系里,教育信息均等的重要性是显而易见的。在教育领域,人们从关注“教育权利”进而关注“教育机会”,并提出了“教育信息均等”和教育公平的观点。因为机会均等才是最大的社会公正,教育机会均等的实现与否,在相当程度上是由于公民在教育信息的获取上的不均等而引发的。因此,公民能否平等地获取接受教育的相关信息与教育公平的实现密切相关,故政府应确保公民的教育信息知情权,建立信息公开的司法保障制度

民建子课题组认为职工教育中的不公平是我国社会中普遍存在的不公平现象的反映和体现,努力减少乃至消除这种不平等,有利于提高社会的整体公平程度,对构建和谐社会具有深远的意义。提高职工教育的公平程度,不是追求教育经费使用上的平均主义,而是强调职工接受教育培训机会上的平等。

2.强调政府在构建和谐上海教育中的主导作用

政府特别是教育行政部门在构建和谐上海教育的过程中负有重大责任。当前我国的教育正步入一个转型时期,各种利益的平衡、适龄儿童和青少年受教育权利的保护、社会对优质多样的教育资源的需求以及学校的均衡发展等等,都需要政府这双大手来推动。因此,在建设和谐上海的教育过程中,应高度重视政府的作用,明确政府的责任

政府在构建和谐上海教育中的作用,首先就体现在它的制度设计上。在一项具体的改革之前,政府如能进行科学合理的制度设计,就能降低改革的制度成本,提高改革的成效。九三学社的“教育信息均等性研究”子课题中提到了两个重要的观点,一是信息均等性(民主化)程度越大,信息的价值越大;二是越倾向于打破机构界限,信息的价值就越大。并提出要实现教育信息的均等,需要政府部门结合上海教育和教育信息化的状况,制定一个教育信息化综合规划,明确上海市教育信息化的长远目标和阶段性任务。同时他们还建议建立健全政府教育信息公共服务体系及运行机制。

民进子课题组在提出推进上海教育均衡化发展的建议时,所谈到的深化教育体制和办学体制的改革,扶持、改造薄弱学校,推进“薄弱初中改造工程”和实行“教育券”制度等都离不开政府的制度设计。政府事先制定好相关的规划和制度,就能减少教育改革中的风险和失误,预防改革中的腐败现象,降低制度性成本。

其次,是耍充分发挥政府的协调功能。当下教育改革中遇到的重大问题,已不是教育行政部门一个部门所能够解决的,需要协调政府各部门之间的关系,形成解决问题的合力。

台盟子课题组认为要解决港澳台子女的就学问题,教育行政部门应加强与市侨办、市外办的相关部门进行沟通,应由市教委牵头协调市台办、市侨办、市港澳办联合制定《境外学生在沪就读中小学、幼儿园的管理办法》,根据中央的有关方针政策和国家教育部的有关规定,对境外学生在沪就读所涉及到的学习、生活等问题和政策,对学校境外学生工作的管理体制和机制等作出明确的规定,规范全市中小学、幼儿园对在读学生的管理,为做好境外学生工作打好体制与机制的基础。

第三是政府应加大对教育的投入。政府对教育投入的问题一直是广受关注的问题,也是各子课题关注的焦点。民进课题组认为要推进上海义务教育的均衡化发展,政府必须进一步加大对义务教育的投入,要求各区县做到国家规定的教育经费逐年增长、生均经费逐年增长、教育经费的增长比例高于财政经费的增长比例,健全市财政对相对困难区县实行义务教育最低生均经费保障的转移支付机制。

民革课题组也认为应明确政府对发展教育特别是义务教育的责任,要从法的根源上合理确定市和区级政府在基础教育投入上的比例。完善原有的二级政府管理体制,各级政府在制度上保证加大财政对教育的投入,同时合理划定自己在教育上的责任。

第四是转变政府职能,深化教育管理体制改革。民革子课题组认为,政府应转变职能,深化义务教育管理体制的改革。在管理理念上,政府必须确立“有所为、有所不为”的原则,管理既要到位,但又不能越位和错位。在宏观层面上,应本着“为教育发展服务”的态度,对教育实施管理和监督,发挥好规划和预测、审批和立项、维护公平竞争等方面的作用。要从原来“办教育”的角色转化为监督教育、控制教育质量的角色。在管理体制上,也建议政府做好三方面的工作:一是引入竞争机制,保障各学校之间平等竞争的制度环境,要避免资源浪费、经费投入差异过大的情况;二是引入多元化办学机制,在基础教育阶段,应该允许海外力量投资创办特色学校,如,双语学校、艺术学校等。对部分薄弱学校可进行转制,以提高义务教育的整体水平;三是可试行教育彩票,以增强对教育的投资。

3.完善相关法律法规的建设

教育的和谐发展离不开相关法律法规的规范.它既能保护适龄儿童和青少年的受教育权,家长、教师、学校的合法权益,也能预防和制止改革过程中出现的一些随意性操作、贪污腐败和损害国家利益的行为,使上海教育的发展走在法治化和可持续发展的轨道上。在教育转型时期,完善法治建设非常重要。

民建课题组认为要促进上海企业职工教育的发展,就必须抓紧法律、法规、政策的落实。当前的主要工作是要落实全国职业教育工作会议精神,保障各项法律、法规的实施和各种优惠措施的落实。国家承诺的教育经费比例必须得到保证,职业教育法规定的地方政府和企业用于职工教育的经费必须得到落实。在市级层面,相关经费在财政开支中所占比例和具体数量,应在政府年度规划和政府工作报告中单独列出,并接受人大的监督和政协的咨询。在区级层面,职工教育工作要列入党政领导年度责任考核内容。

民盟课题组认为要保证政府各部门之间的协同,就必须完善法规,减少摩擦,提高水平。这就要求把缺失的政策法规予以补齐,有缺陷的政策法规予以完善,有矛盾的政策法规予以修改,各行政部门在统一领导与调度下,既能职责权分明,又能互补互助、齐心协力,使工作畅通、效率提高。

4.鼓励学校走内涵发展的道路

要真正满足社会对优质多样的教育资源的需求,必须鼓励学校走内涵发展的道路。通过加强教师队伍建设,推进课程改革,改进教育教学方法,使学校的教育质量真正跨上一个台阶。

教师是建设和谐教育的重要力量。民进课题组认为造成上海教育发展不够均衡的一个很重要的原因就是城乡教师素质与待遇差距仍然相当巨大。农村教师的年龄结构、学历结构、职称结构均明显次于市区,城乡差距同时导致乡镇学校教师不稳定的情况比较突出,呈现出农村学校、远郊学校教师向城镇学校流动,郊区学校教师向市区学校流动,教育系统向外系统流动的趋势。而要改变这种状况,就要加强师资队伍建设,市、区县、学校采取形式多样的培训和进修活动,转变教师观念,树立育人为本的理念,提高教师的专业水平和师德修养,提高农村教师待遇,加大对郊区支教的扶持力度。

民革课题组认为教师是教育的灵魂,要努力拓展教师成才的发展空间,增加教师实现自我价值和抱负的可能性。一是增加教师的流动性,让教师通过流动不断地寻找自身发展的最佳生态位;二是在教师的岗位培训中,打破学科体系,增加教师因自我完善而要求的选择自由度。建议依托大学、研究机构等社会力量,建立全市性、高质量的师资培训中心。

农工民主党子课题组认为要减轻学生过重的学业负担,就必须加强教师综合素质的培训,提高教师认识自我的能力、人际交往的能力、对工作压力的承受能力。推广“认知学徒”方法,让年轻教师学习研究优秀教师,将优秀教师经验转化为一般教师的教学行为,在行动研究中自我成长,提高课堂教学质量。

要满足社会对教育多样化的需求,必须大力推进课程设置的多样化。民革的“上海义务教育深化改革探索”课题提出,应完善义务教育的课程设置,树立以学生发展为本的理念,设置多样化的课程体系,使课程更加贴近学生的生活,尊重学生差异,提供多元选择,拓宽他们的知识面。民进课题组认为要改变教育结构单一、学制僵硬、各类教育之间的不衔接、教育内容脱离实际、缺乏实用价值、教学难度过高等制度化教育的自身缺陷,通过深化教育体制、办学体制、教育内容和方法的改革,提高教育效率,满足部分家庭对特色教育的需求。

(文见《教育发展研究》2006年第1B期)