中国历史上腐败问题的法律治理及其启示

 作者：郭献朝，男，1976年3月出生，中共聊城市委党校法学教研室讲师，刑法学硕士。

摘  要：中国历史上关于腐败问题的法制是一整套关于官吏的任用、监察与惩治的制度体系。其成效不大的深层原因是私有制及由此产生的“私有”观念、皇帝专权和官僚特权。其对我国当前廉政法制建设的启示有：严密法网、重典治吏、建构直接隶属于最高权力又垂直管理的监察体制。

关键词：腐败  廉政  法制  治吏

腐败已经成为当今社会的一大公害。它腐蚀党的肌体，败坏国家的形象，损害国家与人民的利益；它也严重影响民众对党和国家的信任与信心，危及党的执政地位的巩固。因此，党的十七大报告明确指出腐败是党和人民的敌人，党同腐败水火不容，党对腐败决不姑息、决不迁就。某种意义上说，在我国古代，腐败现象更加普遍与严重，不然，就会跳出历史的周期率，从而不会出现无数次的王朝更迭。王亚南先生曾说：中国古代官僚的政治生活就是贪污生活；又说：中国古代的一部二十四史，其实就是一部贪污史。不过，这并不表明古代的统治者对腐败现象无动于衷或无所作为。可以说，古代的统治者在惩治贪污腐败与廉政建设方面做了很多工作，其中法制建设是非常重要的一个方面。而且，在今天看来，古代的惩治贪污腐败与廉政建设的某些思路与做法亦不无借鉴意义。

一、中国历史上治理腐败问题的相关法制

中国历史上治理腐败问题的相关法制并非单纯地指对管吏的惩罚制度，而是包含关于管吏的任用、监察与惩治在内的一整套制度体系。兹予以详述。

（一）任用制度

腐败就是官员腐败。有的做官就是想做个清正的官员；有的一开始就想“贪”个盆满钵满。因此，在选拔任用官员时，坚持严格标准，把好“入口”关，将真正清廉之士选入官员队伍，在某种程度上，能预防与减少腐败现象的滋生。为此，我国古代十分重视官吏的选拔任用。官吏选拔任用制度经历了从较早的以举荐制为主演变为以科举制为主、以举荐连带为补充的过程。

周代为世卿世禄制，战国时期出现了“利禄官爵专出于兵”的军功爵制，汉代出现了“唯才是举”的察举。察举亦称举荐，由三公九卿、地方郡守等高级官员，根据考察，把品德高尚、才干出众的平民或下级官员推荐给朝廷，授予其官职或提升其官位。相对于原来的世袭制，在选任官吏上，举荐制是一个重大的历史进步。隋唐之后，开始实行科举制。科举制的主体是考试。宋时分为省试和殿试两步，明清则有院试、乡试、京试、殿试等，日趋复杂。殿试由皇帝主持，按成绩分三甲，成绩优秀者委以重任，从而使“仕而优则学，学而优则仕”成为事实。总的来说，科举取代荐举成为主要的选官制度，又是一大历史进步。通过科举制，进一步强化了对莘莘学子的思想道德教育，使品学兼优、忠君爱国之士能入仕为官，提高了官员的思想道德和文化素质，有力遏制了选人用人上的贪污腐败之风，促进了廉政建设。

（二）监察制度

在中国古代，形成了庞大的官僚系统。统治者为了防止官吏犯上作乱、贪污腐化，设置了专门的监察机构监督官吏的言行。我国监察制度设立很早，与国家的出现相伴而生，且历朝多有变迁。其初创于秦汉，发展于魏晋，日臻健全于隋唐，相对完备于明清。中央最高的监察机构为御史台（明清时改为都察院），设御史大夫、御史中丞等官职，地方为州刺史。从体制上看，监察机构独立自成系统，实行上下垂直领导，不受地方长官约束，直接对帝王负责；从职权上看，古代的监察官员地位高、职权大，“自皇太子以下，无所不纠”，且可以“风闻言事”。从西汉汉武帝颁布的《监御史九条》和《刺史诏六条》开始，正式把“吏不廉，背公向私”和“阿附豪强，进行贿赂”列为监察的重要内容，以后历代相沿不绝。从唐代开始监察官员二年一更替，并以较快的速度升迁，既鼓励了他们的积极性，又防止了在位长久带来的弊病，因为“旧则情亲而弊声，望轻而法玩”。

（三）对贪腐官吏的惩治制度

通过对贪腐官吏的惩治，使官吏心生畏惧而“不敢贪”，也能减少腐败现象的滋生。我国古代有“明主治官不治民”、“治国必先治官，治官必先惩贪”、“贪者，民之贼也”、“天下之大害莫如贪”、“治国莫大于惩贪”、“斧钺一日未加，则侵贪一日不止”和“治贪须用重典”等格言。因此，官吏贪赃受贿、渎职、失职等与履行职务有关的犯罪，历来是各朝惩治官吏的重点。

贪罪，只要官吏有贪污受贿的行为就构成犯罪，而不论数额的多少和枉法与否，数额及主观上枉法与否只作为量刑的依据。秦律对受贿重罚，受赃不足一钱者与盗千钱的同论。秦律规定，通一钱者，黥为城旦，也就是说，凡行贿受贿的财物价值只需打一个铜钱，即被判处脸上刺墨加思年苦役的刑罚。唐律规定，监临主司受财枉法，受贿相当于一尺绢的，要判处杖刑一百，并且一匹加一等，十五匹判处绞刑，即使不枉法，也只能减一等；又规定，一般盗窃一尺杖六十，五十匹加流役。两者相比，显然对官吏的处罚更为严苛。明太祖朱元璋以贫民而登帝位，了解民间的疾苦，加上“吏治之弊，莫甚于贪墨”的认识，坚持重典治吏，对贪官污吏予以严厉打击。大明律将唐以来的“六赃”罪名略加改动，定为监守盗、常人盗、受财枉法、受财不枉法、窃盗和坐赃，规定在第一篇名例律中，并在律首附有“六赃图”，成为中国法律史上的一大特色。《明大诰》惩贪更为严厉，它的236条中，惩贪的条文多达一半以上。有的按律免死，而《大诰》处凌迟刑，而且家财没官，迁往化外。明初学者叶子奇在在其所著《草木子》中记述，“凡守令贪墨者，许民赴京陈诉。赃至60两以上者，枭首示众，仍剥皮实草。府州县衙之左，特立一庙，以祀土地，为剥皮之场，名曰皮场庙。官座之旁，各悬一剥皮实草之袋，使之触目惊心。”

二、中国历史上治理腐败问题的法制成效不大的原因

从总体上说，中国古代是比较重视廉政法制建设的。经过长期的累积，中国古代廉政法制已比较健全，甚至达到非常精致、细密的程度。有的学者指出如果仅仅从中国古代官僚政治体制的基本架构以及实际运作的基本环节来考察，那么，我们可以发现，凡是可能出现权力腐败的地方，有关廉政的法制已经完全涉及和包罗无遗。但“综观历朝贪污史录，愈接近近代贪污现象亦愈普遍，贪污技巧亦愈周密，而与惩治贪污刑典的宽严似无何等重大关。”为什么古代“健全完备”的廉政法制成效不大呢？其中的深层原因值得我们思考。

（一）私有制及由此产生的“私有”观念

腐败实质就是“以权谋私”，即以手中的公共权力来谋取私利。腐败往往是由于管吏“私心”太重所致。我国古代社会漫长的历史上，私有制一直居于主导地位。某种意义上说，这种私有制是当时腐败的根源。伟大思想家马克思就明确指出私有制是一切罪恶和腐败的根源。这种私有制致使社会上形成了浓厚的“据为己有”的观念。在通过合法的途径得不到的情况下，有些人就想采取非法的手段来获得，如果管吏也有这样的想法，腐败的产生就无法避免。例如，古代虽然有“君子喻于义，小人喻于利”、“名节重于泰山，利欲轻于鸿毛”与“君子爱财，取之有道”圣人教诲，但也有“千里做官只为财”、“做官不发财，请我都不来”与“人不为己，天诛地灭”的民间俗语；既有针对读书人的“立德、立功、立言”与“修身、齐家、治国、平天下”的励志之言，也有“万般皆下品，唯有读书高”与“书中自有颜如玉，书中自有黄金屋，书中自有千种粟”的“勉励”之语。在这种良莠并存的文化的浸淫下，很多读书人努力求取功名，为的是个人的飞黄腾达和光宗耀祖，为的是“一人得道，鸡犬升天”。做官之后，这些人不贪污腐化是困难的事情，而做到“穷则独善其身，达则兼济天下”、“居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君”的有志之士，如岳飞、包拯、海瑞、韩愈、文天祥、于成龙等少之有少。据学者统计：明代地方官共有3万人，而《明史》所载“清官”只有250人，明代275年，平均每年不到一人。

（二）皇帝专权

即使在私有制之下，如果有健全的机制与措施并切实予以执行，腐败会被控制到很低的程度。如新加坡是典型的资本主义国家，实行私有制，但其被世人称为亚洲的“清廉先生”。在我国古代社会，长期实行君主专制的中央集权制度。当时虽然有比较完备而且严酷的法制，但一切权力掌握在皇帝手中，皇帝能够立法，也能以言废法，法制能否施加到贪官污吏身上端赖皇帝的意思。虽然有监督管吏的监察机构，但该机构遇到大事仍要奏请皇帝裁决。可以说，皇帝对腐败的态度直接决定着法制能否落实和腐败的程度。历史事实即是如此。凡是皇帝英明贤能，洁身自好，厉行法纪，管吏便大大收敛，贪污腐化的现象也大为减少，如唐太宗、明太祖、康熙当政时期即是；凡皇帝昏庸无能，骄奢淫逸，横征暴敛，往往奸臣当道，腐败现象“泉涌”一般，难以计数，如秦二世、隋炀帝时期即是。“上有所好，下必盛焉”，“其身正，不令则行；其身不正，虽令不行。”在皇帝鱼肉百姓，大肆搜刮民脂民膏，置百姓安危于不顾的情况下，管吏们往往视法纪为儿戏，贪污腐化更甚，因此，指望管吏们不腐化是根本不可能的，而管吏们腐败堕落倒是不可避免的事情。如果说管吏们是小贪的话，那么皇帝就是大贪。所以，在很大程度上皇帝专权而又不自制是管吏们不守法纪的缘由，是腐败滋生的缘由。因此，欲除小贪，应先治大贪。按照现代政治学原理，在君主专制制度之下，腐败更是难以避免的，因为“一切有权力的地方就会有腐败，而绝对的权力则会导致绝对的腐败”。

（三）官吏特权

古代统治者一方面重典治吏，一方面给予官吏各种特权，甚至将这些特权系统化、法律化。因为，对最高统治者皇帝来说，在“清廉”与“忠君”之间，则以“忠君”为是。实际上，皇帝要的首先是“忠臣”，其次才是“清官”。因此，往往给予官吏一定的特权，对其贪腐予以宽宥。这些特权有“八议”、“官当”、“请”、“减”和“免”。所谓“八议”：一曰议亲，二曰议故，三曰议贤，四曰议能，五曰议功，六曰议贵，七曰议勤，八曰议宾。官吏犯罪可因上述八种情况而免罪或减刑。关于“官当”之法，《旧唐书》卷五十《刑法志》载：“又许以官当罪，以官当徒者，五品已上犯私罪者，一官当徒二年，九品已上，一官当徒一年。若犯公罪者，各加一年，以官当流者，三流同比徒四年，仍各解任。除名者，比徒三年，免官者比徒二年，免所居官者，比徒一年。”可以说，这些特权的保护伞挫钝了国家整肃吏治的锋芒。这就是历代统治者、特别是开国明君大力整顿吏治，取得一定效果，而王朝后期，吏治却江河日下、趋于腐败的又一深层次原因。

三、中国历史上治理腐败问题的法制的借鉴意义

中国古代的廉政法制虽然未能完全实现预期的效果，但一定程度上，还是起到了遏制腐败现象滋生与减缓历代王朝败亡的作用。尽管其法制的根本理念和实际运作原理则借鉴价值不大，但在“文本”层面还是可以给我们当前的廉政法制建设以启示与借鉴。

（一）严密法网

如前文所述，古代的廉政法制已很完备，而当前关于反腐败的法律、法规在某些方面尚不如古代细密。现以受贿为例予以说明。唐代关于受贿的理解非常宽泛。不论是管吏本人还是家属收受财物，也不论是否滥用职权即是否枉法，均成立犯罪。如受财枉法、受财不枉法、受所监临和坐赃都是犯罪。甚至间接接受财物也要处刑，如“监临之官家人乞借罪”；官员接受管辖下的吏民的肉类、酒食、瓜果一类物品，也以受贿论处；对于离职卸任的官员接受这一类物品，也要以受贿论处。这些具体、详细的规定便于执行与操作，而且一旦执行能够有力地预防与惩治腐败。而目前的法律认为，受贿是国家工作人员为他人谋取利益，利用职务之便收受他人财务的行为。基于这一理解，受贿的成立要求应当是国家工作人员、为他人谋取利益、利用职务之便收受他人财务三点齐备，否则，如不是国家工作人员，或没有为他人谋取利益，或不是利用职务之便收受财物，均不成立受贿。但现实生活中家属收取财物、收取财物并为他人谋取利益等情形并不少见，而且这些现象与法律界定的受贿同样具有社会危害性，某些情况下，甚至比法律界定的受贿有更大的危害性。如此看来，我国当前惩治受贿的法网不够严密。为了适应社会的现实需要，应当借鉴古代法制中的有益成分，健全与完善今天的法网。

（二）重典治吏

重典治吏是我国古代法制的鲜明特征。一是刑罚严酷。罪重者，被凌迟、腰斩、车裂甚至剥皮处死。二是官吏严重腐败者，会诛连亲人、同僚和上司。三是官吏“贪腐之罪”与“十恶”大罪同属不予宽、宥、赦免之罪。四是对官吏犯罪的处罚比一般类似犯罪的处罚重，如监守自盗的处罚要比盗窃罪的处罚重。五是对官吏犯罪加处禁锢。禁锢就是禁止犯罪官吏本人及其亲友终身做官。与古代法制比较来看，当前的法律在对待官员犯罪上显得“宽宏大量”。现以贪污罪为例予以说明。贪污罪，古代称之为“监守自盗”罪。如前所述，古代对监守自盗的处罚要比盗窃罪的处罚重。而当今贪污罪的立案标准是5000元，盗窃罪的立案标准却在1000元左右，也就是说，今天对贪污罪的处罚比盗窃罪的处罚要轻。在古代，贪腐多少都是犯罪，贪腐数额仅仅是量刑的依据；而今天，较大数额的贪腐才是犯罪，数额不大的贪腐往往以批评教育了之。可以说，这些法律规定违背基本的刑法原则——罪刑相适应原则，因为贪污罪罪重而处刑轻，而盗窃罪罪轻而处刑重；而且，某种意义上说，这些规定是给予官员的一种“优待”，容易纵容腐败，不利于官员树立为民和清廉的观念。因而，在腐败的惩治上，当前的法制有必要予以改进。

（三）建构直接隶属于最高权力又垂直管理的监察体制

监察制度是我国古代法制的一大特色。古代的监察机构地位崇高、权力广泛、垂直管理。古代的监察机构地位崇高，直接隶属于皇帝即最高权力，掌握监督百官的权力；与政权（即宰相拥有的权力）和军权（即廷尉、兵部尚书拥有的权力）的地位不分上下。古代的监察机构权力广泛，监督权是一项核心的权力，是一项概括性的权力。在不同时期，其具体的权力范围有所不同，但大致包含行政权、军事权、人事权、司法权、财政权等。由于监察机构拥有如此大的权力，特别是派驻地方的监察机构的权力范围更大，与地方行政权的范围相差无几，便逐渐演变为一级地方政府。古代的监察机构实行垂直管理，不受同级及其他部门上级官员的制约及干扰。目前我国的监察机构是各级人民政府的工作部门，既受上级部门的领导，又受同级人民政府的领导。因此，从性质上说，监察权属于行政权的一部分，不是一种独立的权力。在实际工作中，监察机构上级部门的领导限于业务方面，而监察机构的人、财、物却受所隶属人民政府的牵制，由于地位不独立，别说是对本级人民政府的监督，即使是对本级人民政府所属工作部门的监督都很难展开。基于此，仿照古代的监察机构隶属于最高权力的拥有者皇帝，重构目前的监察体制，使监察机构直接隶属于最高权力而不是行政权，而且实行自上而下单线垂直领导，或许能够更好地发挥监察机构监督的作用。这一做法，在其他多数国家已是通例。