虾先生下面很大是什么:日本行政区划与市町村合并分析--中国社会科学院

日本行政区划与市町村合并分析
张季风
日本行政区划与市町村合并分析
张季风
一、日本行政区划现状分析
日本目前实行两级地方行政区制，一级行政区为都道府县，二级行政区为市町村。战后以来，日本的行政区划一直很稳定，在级次方面未发生任何变化，一级行政区的都道府县数量基本没有发生变化，只是二级行政区市町村的数量不断下降。始于2000年的新一轮市町合并正在进行当中，估计以后市町村的数量还会进一步下降。对一级行政区划的改革，尽管民间存在实行“州道制”的呼声，但尚未提到政府的议事日程，近中期内实行改革的可能性不大。
日本近代行政区划制度始于明治维新时期。1871年作为明治维新资产阶级改革的重要一环，日本实行“废藩置县”，将江户幕府时代的262个藩相应地改为县制，但由于各县大小不一，在行政管理上非常不便，为此在同年11月整合为3府72县。1888年正式确立市町村制度，从而奠定了近代日本行政区划的基础。此后，几经变化，到20世纪初基本达到46个府道县的水平。东京与大阪、京都同样，在相当长的一段时间里也被称为“东京府”，1943年改称东京都。在1926年之前，在道府县与市町村之间，还曾设过“郡”，但这一级行政区一直比较模糊，几乎未发挥实际作用。郡仅仅成为一种区别于城市，对农村地区的一种别称。战前，日本将城市地区称为“市部”，而将农村地区称为“郡部”。1926年以后郡制被彻底废除。但是，作为地名郡仍然留存到现在，特别在书写书信的信封时仍在使用。战后初期作为二级行政区的市町村达10414个，以后几经调整，到60年代中期下降到3200多个，这一数字一直维持到2000年。截至2005年12月，日本共有市町村2145个，其中，市754个，町1121个，村270个，另有特别区23个。
除了上述由国家立法明确了的都道府县与市区町村两级行政区划外，由于地理、历史等原因，在长期历史演进和经济发展过程中，形成了分别以东京、名古屋、大阪为中心的3大城市圈和分别以札幌、仙台、广岛、福冈等地方中心城市为中心的北海道、东北、中国、九州、四国等5大地方经济圈。这些大城市圈和地方经济圈打破了行政区划的界限，经济联系的紧密度不断加深，如东京大城市圈的东京都与周边神奈川、埼玉、千叶3县的经济关联度，远远超过东京市区与东京都所辖的多摩地区。以东京大城市圈为代表的三大城市圈早已经成为日本经济支柱地区，这三个地区占日本经济总量的60%。其他地方经济圈也基本上是以本区域核心城市为中心，以经济协作和经济关系为主要纽带而自然形成的，发挥的经济聚集作用也是县域经济所无法比拟的。大城市圈和地方经济圈尽管不属于正式的行政区划序列，但却跨越都府县的行政区域界限，从更大尺度在经济发展和个别的行政事务方面发挥着重要的实际作用。
二、市町村合并
市町村数量过多，大部分市町村规模过小，由此带来了行政效率低下、公共设施重复建设等一系列问题。政府的促进措施与合并程序有:（1）成立组织机构。在中央政府设立了“市町村合并支援本部”，并提出了《市町村合并支援计划》，整个进程由首相官邸主导。在各都道府县设立“市町村合并支援本部”，负责推动本地区的具体合并事宜。（2）中央政府的支援措施。相关市町村提出合并申请后，国家将为因合并事宜而发生的费用提供补助金，并为排除合并障碍提供特别措施和支援政策。同时，政府还制定了《合并特例债法》，明确规定：合并后形成的新市町村的建设费用可由地方债充填；在普通交付税等方面享受优惠政策。都道府县也将对合并后的市町村提供相应的优惠和扶植政策。2001年小泉上台后，继续推动市町村合并，在2001年公布的《改革基本方针》中进一步规定：赋予人口30万以上市町村更大的权利，同时将缩小规模小的市町村的权限，甚至收归都道府县。（3）合并具体程序。一般来说，有合并意向的市町村先进行居民投票，当大多数居民赞成合并时，向市町村长提出设置“合并协议会”的请求，该提案必须有当地1/50以上的有选举权居民的签名。各相关市町村长对有效提案进行协商，达成一致并经各有关市町村议会批准后，设立“合并协议会”。该会对新市建立后的远景建设规划、合并相关事宜等进行反复论证、协商后制定和签署“合并协议书”。相关各市町村议会批准合并决议，然后再向所在县的知事提出申请。县议会作出决议、县知事作出决定后，上报总务大臣并由总务大臣正式公布。
尽管政府积极推动市町村合并，但是从现状来看，进展并不十分顺利。到目前为止市町村的数量仍在2100个以上，距离原定的1000个的目标还有很大距离。进展缓慢的最大原因在于一些既得利益者的利益将会受到损害，比如说由于合并，会相应减少地方议员名额和地方政府首脑的职位，这对于现任地方议员、官僚不利；另外，居民层次也有反对意见，例如由于新市町村的成立，地方政府或办事机构远离居民驻地，居民办事会变得不便；再者，居民也担心合并后的市町村的中心地区可能得到倾斜发展，而其他地区的发展反而会受到影响。还有很多人认为，合并将使原来的地名消失，这种文化上和历史传统方面的无形损失是无法挽回的。
三、今后的展望
行政区划改革涉及方方面面的利益关系，非常复杂，也非常敏感。从目前的情况看，即从人口规模、国土面积以及近代行政历史等方面看，日本对行政区划级次，即都道府县与市町村的两级行政区的级次不大可能进行改革。
对二级行政区市町村的合并仍将继续进行，按照日本最近提出的新目标，在2006年将要把市町村合并至1800个左右。
对一级行政区的改革，尽管中央政府并没有动作，但民间层次对此议论颇多。占主流的观点认为：日本地方自治水平仍然很低，而且一级行政区数量太多，提出了“废县置州”的“州道制”方案。民间成立了许多研究和推进组织，地方制度调查会、全国知事会等6个地方公共团体也积极推动。目前各机构提出了许多方案，并不完全一致。大体上是将47个一级行政区合并为10个左右的州和道。以大经济区为基础，形成北海道州、东北州、北关东州、南关东州、东京特别州、东海州、关西州、四国州、中国州、九州等。改革的基本理念是进一步实行地方分权，由现在的一个政府变为十几个联邦政府，争取地方政府的立法、行政权，以彻底实现“十分自治”。由于政府、政治家、经济界等日本主流社会尚未正面讨论这一问题，所以说这种“州道制”改革，估计在近、中期不可能进行。
值得关注的是，非行政区划序列的大城市圈、地方经济圈的经济联系会更加密切。特别是以东京为中心的首都经济圈的整体经济协作会进一步加深。东京一极集中的势头不减，对整个日本经济的影响也会日趋增大。毋庸置疑，大经济区域经济协作的深化，必将对未来一级行政区划的走向产生潜移默化的影响。
文章出处：中国社会科学院院报
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