薄情王爷的下堂妻全文:陈红太：以基层民主保障民生 更公平更有效率

　　以基层民主保障民生 更公平更有效率(上篇)

　　成都7年统筹城乡的发展实践中，注意将让群众自主、自治贯穿统筹城乡改革发展的全过程，构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。中国社科院政治学研究所陈红太教授日前做客成都商报2011年全国两会网上论坛时表示，这开启了一种不同于历史上任何其他发达国家的城市化发展道路或模式，对我国目前正在热议和最为关切的“民生”议题有重大启发。

　　一、中国新型城镇化道路现实样本

　　记者：在改革开放走过30多年之后，中国的城镇化和新型城镇化，正在成为从学界到媒体关注的一个热点，也是两会期间讨论一个焦点话题。成都七年多以来进行的城乡一体化实践，其实是中国新型城镇化道路的一个现实样本。陈老师您从一个政治学者的角度，谈谈这种新型城镇化，“新”在何处?

　　陈红太：刚才您提到“成都七年多以来进行的城乡一体化实践，其实是中国新型城镇化道路的一个现实样本。”这个表述和提法很好。成都的城乡一体化建设的实践对于其他发达国家和我国其他地方城市化的经验，有没有不同?如果有不同?新在什么地方?

　　概括起来可以用“一个领导”、“两个一体化”来表述。“一个领导”指的是“共产党领导”，中国无论市场化、工业化还是城市化都是在中国共产党的领导和主导下进行的。“两个一体化”是指：在空间布局上，城乡建设一体化;在单位区域内，经济、社会、政治建设一体化。“城乡一体化”在成都人的表述中叫做“六个一体化”(城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化);其实质是工业化和城市化同步推进，经济市场化进程中城乡资源互补。“经济、社会、政治建设一体化”，也就是统筹城乡经济社会政治发展，实现中央提出的科学发展;在农村最典型的体现为“四大基础工程”(农村产权制度改革、农村土地综合整治、村级公共服务和社会管理改革、建立新型基层治理机制);其实质是用市场化、公平化和民主化“三化一体”的思维，破解城乡一体化进程中的经济发展、社会民生、政治民主建设三者的相互促进和保障问题。

　　这样的“一个领导”、“两个一体化”，与其他发达国家和我国其他地方城市化的经验，有哪些不同呢?西方发达国家创造了不同的城市化发展道路或经验模式。主要可以概括为两种：一种叫做集中非均衡型发展模式。主要是工业化和市场化的自发带动，工业革命推动小城镇迅速发展为大城市，或者以大城市为增长极、优先发展有活力发展快的大中城市，以优势产业吸纳市场资源为动力，带动周边地区快速发展的城市化。这种模式以英国、美国和日本等国为代表。一种叫做分散均衡型发展模式。是指在工业化和市场化的需求下，以乡村工业化带动乡村城市化，或以工业化、市场化带动农业产业化，再通过小城镇集聚或以发展分散的中小城市，实现区域经济协调发展、经济社会协调发展、城乡或工农业协调发展为主要导向的城市化发展模式。这种模式主要以德国为代表，法国也可以大致归于这种模式。这两种发展模式，都有政府的规划和管理的作用，但没有我们国家这样一个执政党来领导和主导。

　　由于我国地域广大、发展要素不同和发展需求以及发展速度不平衡，实际在长三角、珠三角、西三角已经形成了不同的市场化、工业化和城市化发展特征。但其中有一条是相同的，就是共产党长期执政和领导的市场化、工业化和城市化。长三角和珠三角地区，除这一条外，其他方面与西方发达国家的两种城市化发展模式的诸多要素和发展规律是相同的，可以称之为“兼容发展、探索创新”的模式。这里我就不展开讨论了。成都的共产党执政和领导的市场化和统筹城乡经济社会政治一体化发展，这不仅有别于发达国家的城市化发展模式，也有别于长三角、珠三角的城市化发展模式。这是一种新型的本质上是科学发展的市场化、工业化和城市化实践样本。我个人认为，成都市七年多的成功实践，已经开启了一种不同于历史上任何其他发达国家的城市化发展道路或模式，正如记者所说的，是“中国新型城镇化道路的一个现实样本。”

　　二、农民权利自主可产生现代化动力

　　记者：工业化和城镇化，是一个国家现代化进程中的两大引擎。但中国现代化进程，工业化与城镇化进程并不一致，换句话说，就是城镇化引擎动力不足。成都的城乡一体化实践，其实就是给这个现代化寻找新的动力源。您能分析一下，新型基层治理机制可能给中国的城镇化提供一些怎样的动力和制度保障?

　　陈红太：世界现代化的一般的发展规律是工业化、市场化带动城市化;城市化是工业化、市场化带来的必然结果，有个因果的次序在里边。但反过来城市化确实为工业化提供了巨大的消费市场、人力资源储备、完整的产业链和集中化的社区基础设施和便利的管理;城市化能够扩大工业化的产出、提高工业化的人文素质、减少工业化的成本。工业化和城市化同步发展，城市化的进程跟得上工业化的推进速度，这样的一种工业化和城市化关系，会大大促进和保障工业化的快速稳步发展。

　　我们国家现在的问题是，市场化的改革还没有完全深入到广大的农村和农业区域。农业的市场化和产业化的程度还不高;另一方面，农村对于工业化所需的最为重要的要素资源，如土地、劳动力、消费市场等还没有被充分的优化利用和挖掘出来。这里面一方面有宏观政策方面的供给不到位，更为重要的是农民在经济市场化进程中的主体地位和权利诉求还没有得到完全的保障和落实，农民还不能完全融入市场化的进程、由自己来选择利益的权衡和发展的命运。

　　因此，如何保障农民在工业化和城市化进程中的权益，尤其是土地和劳动以及民生需求方面权益，激活和优化配置农村和农业的各方面资源，进一步解放农业生产力，就成为破解三农问题、使科学发展观贯彻到农村的迫切需要。农民的土地承包权自主，林权和宅基地、房产权自主，投资、择业、居住、选择生产生活方式自主，农村治理的选任、决策、管理和监督自主等等。这些权利的落实，会大大推进农村的市场化、产业化、城镇化和民主化的进程。农民的这些权利的自主和保障，必须有相适应的政治和自治体制。因此，农民民生权和民主权的保障，是中国农村市场化、工业化、产业化和城市化、民主化不可或缺的动力和活力泉源。权利自主可以产生满足现代化持续推进的动力和活力。

　　三、找到民生高效供给第三条路

　　记者：有人担心，农民文化程度和整体素质都不算高，他们能不能用好这些民主权利。但成都在新型城镇化进程中的事实证明，相信和依靠群众是正确的，群众做自己的主，民生得到极大改善。请您谈一下基层民主治理与民生之间的关系?

　　陈红太：美国有个在政治学和社会学界都是顶尖的学者叫西摩·马丁·李普塞特，他在上个世纪60年代写了一本书，中译名是：《政治人：政治的社会基础》。他在书中有一个著名论断，认为不断发展的工业化、城市化、财富与教育或识字率有利于建立民主制。这就是“民主与经济社会发展程度正相关”的李普塞特假定。但我国学者的实证研究证明，民主权利的需求与文化程度和经济发展水平不具有必然的正相关性。成都在推进城乡一体化的成功实践，也有利的证明了中国学者的判断。民主既与公权力相关，也与私权利相关，更与民生权与民主权相关。凡是与老百姓权益密切相关的问题，也就是现在官方常说的“人民群众最关心、最直接、最迫切需要解决的问题”，群众参与公共事务管理的积极性都非常高，并体现出无穷的创造力和智慧。这实际上就涉及到民主问题。老百姓的一般公共需求，包括公共基础设施，也包括住房、治病、上学、基本生活保障、养老、治安环境和生态环境、食品和生产安全等等，这些民生需求能否得到满足和保障，还有他们对这些事务的知情权、表达权、参与权、监督权能否得到切实体现和落实，这些都需要党委和政府来提供，并把这些责任承担起来。保障“民生需求”的满足和“民主权”的实现，是执政党和政府的责任，为人民服务、为人民办事，本质上都是民主问题。这就是学界常说的“实质民主”，不同于西方以选举为主要特征的“授权民主”或“形式民主”，他们的“人权”或“公民权”是靠法治来保障的。

　　成都的基层治理创新实践对我国目前正在热议和最为关切的“民生”议题有一点重大启发，就是民生的供给如何实现高效的问题。西方的一般经验证明，民生供给既可以通过政府大包大揽下来，像有些福利国家实行的“公益化福利政策”那样，“从出生到坟墓”政府全负责;再就是新自由主义推行和倡导的“市场化福利政策”，以政府购买服务，主要由企业和非政府组织承担具体的公共服务实施和经营管理。除此之外，还有没有第三种民生供给和保障机制。我认为成都以及杭州等地的实践证明，通过民主的方式实施民生供给和保障，比目前西方实行的市场化的民生供给政策更公平更有效率。所谓以民主的方式实施和保障民生供给，就是凡是涉及政府民生供给的法制和政策，包括基层具体的公共服务和社会管理项目的实施，均要通过民主的方式进行意见征询、公众推荐、项目评估排序，并最终由公众或大家来做出决定。成都市在农民产权制度和村级公共服务、社会管理改革以及农村产业化发展选择中，就是因为引入了民主的基层治理机制，村民的事不仅由村民自己做主，还由村民自己管理和监督，不仅民生得到了极大的改善，新型的民主化的村级治理机制也创造出来了。所以，由民主的方式保障民生政策的推进和实施，既借用了市场、又实现了福利、还实现了公平和民主，这种多位一体的科学发展，绝对是中国人和中华文化的一个伟大创造。

　　四、提高了解决现实问题的能力效率

　　记者：这种新型的基层民主治理机制还解决了基层民主和村民自治中哪些最为关键性问题?

　　陈红太：从基层民主和村民自治这一微观视角来说，这种新型的治理机制，主要解决了四方面的关键性问题：

　　一是改善和巩固了党的领导和执政。主要体现有四点：第一，使城乡一体化建设的规划和大政方针得以顺利推进;第二，干群和党群关系，从相互不信任到亲切和融洽，党的领导的威望和公信力更强了;第三，党的领导实现了从依靠少数人向依靠大多数，也就是依靠民主的方式转变。民主执政得到了制度化的贯彻。第四，新的治理机制要求党组织对村议会的领导必须具备高超的执政才能和组织艺术以及法制和政策素质，这客观上促进了村级党组织先进性的保持和执政能力的提高。

　　二是村民的各项自治权利和切身利益都能得到切实的保障和落实。在过去村民会议和村民代表会以及村两委的组织构架下，由于村民的流动性和村两委干部的观念等原因，比如村代会成员往往由村干部指定，事实上村级事务主要由村两委干部说了算。村民自治实际成了村两委自治甚至村支书或村委会主任个人专断。村民参与村事务也没有什么热情和积极性。新型村级治理机制，由于选举和运作村民议事会这样一个组织制度平台，把村民自治彻底做实了。村民议事会在选举、决策、监督过程中充分尊重和吸收村民的意见，一些重大村务的决策既有全体党员的参与，又有全体村民的参与，还充分发挥村两委和议事会的集体领导和决策智慧，村民还创造了能够满足知情权、表达权、参与权、监督权需要的各种具体的操作方法，如邛崃马岩村体现党的群众路线决策精神的“三步量分法”、实现监督权的“五瓣梅花章”等，使我们党实行的群众路线和民主集中制得以充分的贯彻和制度化，既作实了村民自治的各项权利，也保障了在城乡一体化建设的大变革中村民自身的各项权益。

　　三是捋顺了村级治理中的权力关系，实现了党的领导与村民当家作主的有机统一。新型村级治理机制创新在组织建构方面，主要是在原有的村民自治组织架构内嵌入了“村民议事会”这样一个由村民会议和村民代表会授权的村民议事和决策以及履行监督权的常设机构。村民议事会成员由村民选举产生，大都是村中最有威望和公信力、最有智慧和办法、肯奉献能够代表村民决策的威权人士。这实质是把村中所有的权威资源充分的组织和动员起来，服务于村级治理。村委会的职权和定位发生了变化，由村自治组织的常设机构变为村民(代表)会议和村议会的日常执行机构和日常村务的管理机构。这样就使过去在全国许多地方长期存在的“村两委矛盾”得到根本解决。村集体经济组织也从村委会中剥离出来，成为独立的市场主体开展经营服务活动。这样就为村级集体经济参与市场化、产业化提供了组织保障。村级公共产品的供给主体也由原来主要依托村两委转变为政府主导、多方参与的多元分类供给体制，不仅提高了供给的效率也降低了供给的成本。尤其是村党组织与村级其他组织的领导关系和执政方式发生了变化，党组织书记作为村议会的召集人，负责对村民和村议会提出的议案和建议是否符合法律和政策进行审查，并就涉及村产业发展、民权保障等重大议题提交村党组织和全体党员进行讨论、形成对村议会的建议案，并在执行中充分发挥党员干部的先进引领作用。这样村级党组织的领导就实现了从过去已习惯的“行政包揽型”向“核心引导型”的转变，使党的领导核心作用、村民自治组织的各项职能和依法有序办事都得到充分的体现并实现了有机统一。

　　四是比较有效的解决目前实行的村两委自治体制与统筹城乡经济社会发展一体化建设不相适应的矛盾。为城乡一体化的顺利推进搭建了解决问题、化解矛盾、让人民充分当家作主、广泛参与的新的制度平台。这个新的制度平台，不仅充分调动了广大村民参与城乡一体化建设的积极性，也充分优化配置了村级政治组织的权力资源，村党组织与村民自治的有机统一，极大地提高了解决现实存在的问题和困难的能力和效率。有了这样一个制度平台，推进城乡建设一体化的许多问题、包括一些长期得不到解决的疑难问题，都难够得到有效解决。

　　基层民主是社会和谐的决定性因素(下篇)

　　7年实践中，成都市委市政府坚持充分发挥群众主体作用，在实践中坚持加强基层民主制度建设，建立完善农村新型基层治理机制，既为群众充分发挥主体作用提供了制度保障，也成为改革始终平稳顺利推进最根本的原因。中国社科院政治学研究所陈红太教授日前做客成都商报2011年全国两会网上论坛，他认为，成都经验证明，党的领导和执政机制的民主化、科学化和法治化，基层群众民生权与民主权的真正落实，是形成社会和谐稳定的决定性因素。

　　五、维稳应从制度源头上下功夫

　　记者：成都七年多来，搞了一场波及所有农村、几百万农民、涉及每家每户切身利益的全面改革，竟没有大的社会冲突，也没有出大的问题，更没有明显的利益受损群体。你觉得新型基层治理改革起到了什么样的作用?基层民主改革与社会和谐存在什么内在关联性?

　　陈红太：社会和谐实质是社会矛盾处于有序化、制度化和组织化协商、非对抗解决的一种结构和状态。目前我国的人民内部矛盾大致可以归于两大类：一类属于在市场化、工业化、城市化发展进程中，因政策供给滞后和利益补偿不到位引发的矛盾。如企业改制、土地征用和拆迁、税费改革、环保等过程中出现的一系列利益补偿和权利保障等问题引发的矛盾。我把这类矛盾称之为“政策类”人民内部矛盾。这一类矛盾大都属于“一过性”、“私权性”，只要政策和利益补偿到位，满足了利益受损群体或个体的权益诉求，矛盾容易得到解决。一类属于在市场化、工业化、城市化发展进程中，因体制不适应和权力腐败乱用导致的矛盾。如官员腐败、钱权交易导致的执法司法不公、社会资源竞争和分配不公、贫富贵贱分化严重等引发的一系列官民对立、劳资冲突等矛盾。我把这类矛盾称之为“体制类”人民内部矛盾。这一类矛盾，其根源在于我国政治体制的权力过分集中、掌握组织和公共资源的领导干部和执政者的权力缺乏必要的制约，授权民主没有落实，致使官员对上负责对下不负责，从而使民权与官权、资本和劳工处于矛盾和对立状态导致的问题。这类矛盾具有“结构性”、“体制性”和“官权性”，必须通过体制改革、转变官权与民权、资本和劳工之间的倒置关系，才能够从根本上得到解决。

　　从上一个问题的讨论中可以看出，成都市建立的这样新型基层治理机制，不仅能够化解“政策类”人民内部矛盾，也能够弱化和解决“体制类”人民内部矛盾。因为这种新的治理机制，既可以保障村民的各项自治权利和切身利益，又可以改革党组织领导的权力过分集中的问题，也就是“行政包揽型”的问题，又捋顺了目前村级各种权力组织的相互关系，形成了更大的执政效率;还建立了解决城乡一体化进程中的有效解决问题和矛盾的制度平台，所有的矛盾大都可以通过这样一个制度平台解决在基层，和谐社会的形成既是必然又是自然的进程。据我的调查了解，成都市民对目前的市委和市政府的工作满意度非常高，城乡一体化自2008年深化推进中涉及的矛盾非常多，然而这一时期，各类上访总量以及群体性事件大幅度下降(我在去年秋季到成都调研时的数据：2010年上半年，全市信访总量、集体访、越级到省、市上访同比下降了9.1%、16.4%、48.9%和32.1%)。成都的经验证明，党的领导和执政机制的民主化、科学化和法治化和基层群众民生权与民主权的真正落实，是形成社会和谐稳定的决定性因素。维稳不是灭火，必须从制度源头上下功夫。

　　六、政治建设一次新的飞跃

　　记者：这样的一个对民主、民生和农村的稳定和谐与发展都有效率的制度，是怎样形成的?你如何看待自下而上的民间智慧和创造与党委政府自上而下的主导和推动之间的关系?

　　陈红太：据我的调研和了解，成都市这种新型的村级治理机制形成，最直接的催生因素与2008年起成都市在农村进行的产权制度改革、土地综合整治和加强村级公共服务社会管理等项基础工程，是密切联系在一起的。对农民土地进行确权、市场化流转和产业发展，政府向每个自治村下拨了不少于20万元的公共建设经费，5.12大地震灾后重建也面临一系列的问题，这一系列工作，单靠过去的村两委班子几个人来办这些事，很难贯彻和落实下去。而原有的村民会议和村民代表会议在成都市许多村社又因为这样或那样的原因不能实际发挥应有的议事和决策的作用。正是在上述实践需要的诱发下，最早在成都市下属的邛崃市羊安镇仁和社区、油榨乡马岩村、都江堰市柳街镇鹤鸣村等地出现了叫做“新村发展议事会”的新型村级自治组织，现统一称作“村民议事会”。由这个议事会作为村级事务的决策机构，议决城乡一体化建设需要解决的一系列问题，效果非常好。成都市委和相关主管机构——成都市委组织部发现了这个典型后，及时组织力量进行调研和总结，并以“议事会”为突破口，改革优化配置了村级其他各种组织的职能和关系，进而在其他一些区县村进行试点，根据试点的成效和一般经验形成政策文件，在全市范围内推广和铺开。

　　我认为成都市新型村级治理机制的形成有两点特别需要着重强调：一是成都市新型村级治理机制的形成，是统筹城乡一体化建设催生的政治建设的一次新的飞跃。过去成都市在民主政治建设上也进行了许多实践和制度创新，如新都区从2003年试行到现在已经普遍铺开的乡镇党委书记“公推直选”、制度化的民主测评乡镇村领导干部和“三会”开放等等。这些制度创新在乡镇一级初步解决了党委和政府如何民主执政问题，主要领导干部把对上与对下负责相结合，民主监督也有了实效和制度化的载体，党的领导和执政机制向民主化、科学化和法制化的转变有了初步的基础。但这些创新主要限于单纯的“政治领域”，与经济社会建设的关联度不是十分密切。现在的新型村级治理机制，是统筹城乡经济社会一体化建设进程中催生的一种政治建设制度创新，是社会公正和科学发展观引领下新的政治建设实践创新，是城乡市场化、社会公正化带来的必然要求——治理的民主化。这就不是单一的政治领域的问题，而是经济建设和科学发展带来的客观需要，带有发展的必然性，因而也有可持续性和无限的生机和活力。二是新型村级治理机制的形成，是村民创造与党委领导的有效执政相结合。村民的创造和党委的组织化推动，这两个因素缺一不可。尤其是党委的及时发现、高度重视、总结概括、政策推广，是决定新型村级治理机制最终能否形成制度化的最根本性的因素。中国各地基层制度创新的普遍规律是，并不是任何一种带有普适性的基层制度创新都能够得到上级的支持、总结、试点和推广。这里一个重要的因素就是当地的党组织相关负责机关是否具有强烈的责任感、使命感和创新意识，是否愿意为探索性的制度创新承担风险和责任。在许多地方，新一任领导上任后，由于政绩冲动，都想在前任的创新之外搞出点自己的花样来，而这些花样不一定是经济社会政治发展必然的现实需求。于是“人存政存，人走政息”的事情就发生了。在当代中国，制度创新和可持续以至制度的推广和普适化，说到底仍然取决于上级领导机关和主要领导者的态度，领导者的优劣常常决定制度创新的效用以及是否可持续。

　　七、探索快速和科学发展新路

　　记者：关于成都统筹城乡的实践，曾有一个很精辟的点评：从空间上，哪怕一个城一个乡，都从内容上包括了统筹城乡的所有工作。同理，是否可以说，哪怕只是成都一地，也可以包括全国各地可能面临的所有难题。成都的新型村级治理机制对全国来说有具有哪些普遍意义和推广价值?

　　陈红太：由于我国地域辽阔、各地的经济社会发展要素构成不同，改革开放以来中央政府允许地方结合自己的实际、探索市场经济建设以及社会政治建设的具体实现形式。所以，经过30多年的实践探索和发展，我国在珠三角、长三角、西三角等地已经形成不同的经济发展以及社会政治建设的模式。我在成都调研时强烈的感受到，成都的统筹城乡经济社会政治发展一体化的实践，在中央提出的西部大开发和科学发展观的结合上探索出了新路，成都的经验对于我国广大的内陆地区如何实现快速和科学发展，提供了可供参鉴的发展典型和经验样本。

　　对于新型村级治理是否对全国具有普遍意义和推广价值，我认为它的最重要的推广价值，主要不在于“村民议事会”这样一种新创的村民自治组织形式，而在于这种新型的组织构架下形成的治理机制。这种治理机制主要应把握以下四个要点：一是村级党的领导和村民自治建设不是孤立的，要与经济社会发展与村民的权利保障和参与需要相适应，要从科学发展中把握村级党的领导和村民自治建设的定位和取向。二是村级党的领导和村民自治建设要紧紧围绕如何优化配置党的领导和村民当家作主的关系而展开。真正实现党的领导、村民当家作主和依法治村的有机统一。三是要大力鼓励和支持村民创造和地方党委的有效执政相结合。大力提倡“创新优先”和不断完善村民自治制度，支持基层和地方的各种有益于科学发展和村社自治的实践创造和制度创新，并给予带头改革者以最大的包容与奖励。四是要从“村民议事会”的组织和制度创新中得到启发和引导。与全国其他地方和基层的创新个案相比，“村民议事会”这种组织形式的最大优势有四个方面：使村民议事常态化;充分发挥了乡村精英人物的权威资源;村级治理的组织架构更加科学合理;决策和监督成本比较低。尤其是在“村民会议”和“村民代表会议”难于发生作用或实际上已经失去效能的村社，这种组织形式弥补了村民自治的决策和监督主体缺位的问题，把党的十七届三中全会提倡的“村民议事”民主决策实践落实到了具体的制度操作层面。