蒋胜男作品铁血胭脂:广州市生活垃圾处理产业化情况

一、界定政府、事业单位和企业的责权利

推进建、管、营运分离，初步形成“主体多元化，营运企业化，管理专业化”格局。垃圾处理行业管理由市城管委负责，垃圾处理设施建设由市建委负责，末端垃圾处理设施建设与营运委托给国有企业广日集团经营。市城管委下属事业单位广州市生活废弃物管理中心负责垃圾处理行业监管。环境保护监管委托给市环保局下属事业单位专业监管。

二、完善垃圾处理产业链

重视垃圾产生——处理（包括收集与转运）——处置的全过程管理，以垃圾源头减量为优先，以垃圾分类为突破口，以焚烧处理为核心，采用多种技术路线，全面推进垃圾处理工作。均衡发展垃圾分类收集、分流分类处理和填埋处置，并将垃圾管理责任延伸到生产、流通与服务领域，最大可能地少产垃圾并使垃圾中的资源回到经济循环，通过法制手段、科技手段、经济手段和市场手段，推动垃圾处理产业化。倡导净菜进市，限制塑胶袋使用和控制酒店一次性消费品的使用。出台垃圾分类管理办法。逐步提高垃圾的物质资源回收率和能量回收率。到2015年，广州市垃圾无害化处置率达100％，资源化处理率（含物质回收和能量化处理）达80％，垃圾产量在2010年基准上减少10％。

政府逐步开放垃圾处理与服务市场；其内涵主要是社会化、市场化、集约化和法治化。已经开发和对企业开放的垃圾处理市场有：

（1）传统作业市场：街道保洁、公厕管理与维护等；

（2）大型末端处理处置设施建设与运营市场：垃圾焚烧发电厂、填埋场、综合处理厂及垃圾渗滤液处理设施等建设与运营；

（3）副产品综合利用市场：垃圾填埋气、焚烧厂炉渣利用市场；

（4）技术服务市场：规划、环评、设计、检测及咨询市场。

技术服务市场、大型末端处理处置设施建设与运营市场、传统作业市场的企业化运作比较成功，填埋气利用市场得到一定开发，尤其在清洁发展机制（CDM）激励下更多企业将更积极地加入到填埋气开发利用行业。

企业参与模式呈现多样化。广州市垃圾处理行业已有的企业参与模式有：

（1）政府建设后委托给企业经营；

（2）BOT特许管理；

（3）政府委托代建单位负责设施建设的代建制。

三、建设垃圾处理核算和调控平台

认识到了建设垃圾处理核算和调控平台的重要性，已出台垃圾清运与处理收费办法，准备出台垃圾阶梯式计量收费及奖励制度，计划建立垃圾处理费政府指导价核算机制、垃圾排放权交易平台、垃圾处理能力交易平台、生态补偿机制，完善价格机制和明确合理的政府补偿机制，实现以价格机制为主，与政府补偿相结合的投资收益组成，形成产业的良性循环。

但因牵涉到税收政策与制度，建设垃圾处理核算和调控平台工作进展缓慢。

四、主要问题

虽然垃圾处理产业在逐步形成，但目前还处于形成期的企业化阶段，垃圾处理产业还未成形，表现在：

（1）产业主体不能反映公众的利益诉求。虽然垃圾处理主体引进了处理企业，形成了政府与企业组成的混合主体，但未理顺政府、企业、公众三者之间的关系。虽然政府是人们选择的政府，但政府的个别决策也可能偏离实际需求；作为企业，如果以营利为首要目标，将不可避免地把公众利益放在次要位置；需要推进公私合营模式（PPP模式），强化政府及其公共部门服务于民的意识和强化企业行为的监督管理。

末端垃圾处理设施建设与营运委托给一家企业经营具有一定的风险性，不利于形成行业竞争优势。政府需要加强产业秩序和市场秩序管理，避免因垄断逐利而危及公众利益。

（2）垃圾处理产业体系不健全。排放权总量控制与交易体系、垃圾产量抑制体系目前还是空白，分类回收体系和二次原料开发利用体系（包括分类回收与分类处理标准）等有待完善。中国以废品回收点（站）方式回收有用垃圾，资源回收的主力军是拾荒者，这种方式有利于鼓励全民进行资源回收，但完全受资源需求市场驱动，不具有强制性，有用垃圾的回收率和回收效率较低，一些经济效益较低的资源得不到回收，目前有用垃圾回收率仅30%左右，拾荒者收入不稳定，且无法实现规模效益。

（3）垃圾处理市场有待开发和开放。环卫设施招投标交易市场、垃圾转运市场、垃圾分类回收与利用利用市场、转运站建设与运营市场、源头垃圾性质和产量控制技术与咨询市场等有待开发和开放；政府应加大力度拓宽有用垃圾的回收渠道，围绕有用垃圾回收利用建立完备的垃圾处理市场。

（4）企业数量和质量都有待提高。企业是市场主体，是产业市场化运作的基础。垃圾处理产业的企业数、种类与规模较小，经营范围较窄，产品价值链未形成，企业竞争力较低，尤其是跨地区竞争能力较低，致使垃圾处理产业明显带有地域特性，形不成有效竞争格局。

（5）垃圾处理产业化未完成，但邻避现象已成为垃圾处理化的重大障碍。垃圾处理设施已成为邻避物，建设征地日益困难，致使垃圾处理设施的处理能力不能满足垃圾处理的需要，且设施布局极不合理。目前，广州市中心城区日产垃9000余吨，全部由座落在白云区的两座处理设施消纳，这两座处理设施的设计能力仅3040t/d，日处理能力缺口达6000吨，实际产量与设计能力的差额只能由兴丰卫生填埋场消纳，致使兴丰卫生填埋场提前10余年填满封场，而新设施的建设规划至今无法落实。广州市垃圾处理形势异常严峻。化解垃圾处理危局，优化垃圾处理体系，是当前广州市城市管理的重中之重。（熊孟清）