蒂芬妮·沃德身高:南方周末新闻:中国议政制度的设计轨迹-2011年03月03日

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中国议政制度的设计轨迹
南方报业新闻 时间: 2011年03月03日 来源: 南方周末
作者:苏永通 王钟的

人大代表人数过多,高层早就意识到。1979年修改选举法时,时任全国人大法制委员会主任彭真说,代表人数太多了,并不便于代表们充分讨论和决定问题,“形式上看起来很民主,实际上并不一定能充分发挥民主”。
□南方周末记者苏永通发自北京南方周末实习生王钟的
坐在人民大会堂万人大礼堂的三层,只有用望远镜,才能看得清台上人的样子。这是全世界规模最大的议政现场,近3000名人大代表,2200多名政协委员,以及几千名记者济济一堂。
全国人大和政协,政治属性不同,前者为最高国家权力机构,后者为统一战线组织,但始终交汇在一起。1949年召开的“新政协”承担了临时国会的功能,直至1954年一届人大召开;1959年,政协三届和二届人大先后召开,形成“两会”同步现象。
1977年后,“两会”还与党的会议,从开会时间到议题,更紧密地联系在一起,特别是党代会所决定的国家大政方针及人事安排,与隔年年初召开的人代会议题和选举形成呼应。“党代会———政协———人代会”,勾勒出中国式民主的基本逻辑:党是国家的核心领导力量,与民主党派实现“协商民主”,通过人大完成合法执政程序。
从历史经验来看,“两会”最为“生动活泼”的时候,往往是党内民主最好的时候。
前苏联建议中国尽快召开人代会
“三权鼎立”的议会制一开始就被作为剥削阶级的制度产物而否定。在中国的人大制度下,没有朝野之分,不轮流坐庄。
薄一波曾回忆,1949年初,毛泽东对来访的苏共政治局委员米高扬说,议会制度在中国彻底丧失威信,从袁世凯、曹锟直至蒋介石的国大均失败了。
中国共产党会建立一个怎样的“新中国”,并没有太多令人意外的地方。毛泽东在当年的多篇文章中,都明确国体是“人民民主专政”,政体是“民主集中制”,并直接指明是人民代表大会制度。“新中国”的政权建构,基本以前苏联为模板。1949年9月召开具有临时国会功能的政协会议,其中确定的一个目标是通过普选召开人民代表大会,按新政协三年任期,时间大概为1952年底。不过,由于新政协声誉和地位等考虑,中共决定先开第二届政协会议,而把人代会延至3年后。
斯大林则建议中国尽快召开人代会。1952年,他对到访的刘少奇说,没有选举和宪法,新政权会遭到合法性攻击(见中央文献出版社公开出版的《建国以来刘少奇文稿》第四册)。
最终,由于自然灾害等因素,一届人大终于在1954年举行。
“两会”上的党派
在第一届政协产生的中央人民政府成员中,最显著的特点是“联合政府”,主席为毛泽东,6位副主席中,有3人为民主党派或无党派,56名委员中,民主党派无党派为29人。
第一届全国人代会后,各民主党派领导人和民主人士不再担任国家副主席或国务院副总理,而集中到人大常委会。刘少奇当选首任人大常委会委员长,13位副委员长中,有8名民主党派无党派人士。
毛泽东指出,人民代表大会制的政府,仍是统一战线的政府。国务院35个部长、主任中,党外有13人。
第一届人代会召开,政协的性质乃至存废,曾引发第一次有关“两院制”的讨论。有人主张它应具有国家权力机构性质,但也有人认为它没必要再存在。毛泽东拍板的意见则是,政协有必要存在,但不是权力机关,否则就“一国二公”。
毛泽东将政协定位于统一战线组织,任务是协商国际关系,商量候选人名单,提意见,协调民主党派团体关系,学习马列主义等。
从“联合政府”性质改组而来的政协,保留其党派特色,其中还包括中共以及很特别的“无党派”;而人大则以选举地区为基本单位,各省、自治区、直辖市都统一组团参会。
党派色彩在人代会上则被淡化。1989年通过的全国人大议事规则,没有规定党派有提案权。时任全国人大法律委员会副主任张友渔认为,党派不是国家机关,不宜以它的身份向最高国家权力机关全国人大提出议案。
1980年五届人大三次会议决定修宪后,一院制或者两院制的讨论再次激活。宪法修改委员会秘书处也作了研究。有人(比如胡乔木)主张按行政区划设地区院,按行业界设社会院;另一种意见则坚持一院制。
后来,两院制未被采纳。邓小平说,还是搞一院制,就是人民代表大会制。中央文献研究室编辑出版的《邓小平思想年谱》披露,1980年,邓在一个文件上批示:不要把政协搞成一个权力机构,政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。
大会瘦身难,充实常委会
开大会并非1949年之后才有。1936年首届“国民大会”代表总额为1200名,由于战争等原因延至1946年召开时,代表人数扩至2050人。而1954年第一届全国人民代表大会的代表人数为1226人,与当初“国大”初定的人数恰好相当。
为建国十周年献礼的人民大会堂1959年落成,它的建筑总面积比故宫全部建筑面积大,特别是拥有一个万人大礼堂。全国人大代表人数也从一二届的1000人左右,猛增至三四届的2800多人,五届达到创纪录的3497人。
全国政协委员1978年至今,则稳定在2000人左右。
人大代表数过多,高层早意识到。1979年修改选举法时,时任全国人大法制委员会主任彭真说,代表人数太多了,并不便于代表们充分讨论和决定问题,“形式上看起来很民主,实际上并不一定能充分发挥民主”。
1979年选举法修订,将全国人大代表人数上限定为3500人,1986年该法再次修订时,终于“瘦身”至“名额不超过三千人”。人数难以压缩的官方解释可归纳如下:一是中国人口众多,二是要照顾少数民族等“比例”,使得各方面都有代表。
已故宪法学家蔡定剑1986年进入全国人大常委会工作。他曾回忆,当时有两种方案,一种主张将155个常委数量扩至至少500个以增强代表性,另一种思路仍是减代表,比如减少到2500人或2000人,“军人也不需当人大代表”。此动议即遇到军队反对,各个省也不同意减。
问题的解决突破口最终被放在强化人大常委会的职权上。1982年通过的宪法,赋予人大常委会立法权,原属人大行使的监督职权也被授予常委会行使,比如可审查预算调整方案,可根据总理提名,决定部长人选等等。
这一改变的重要理由除了常委会便于讨论之外,还缘于常委会有经常性的工作,而且可以“经常地开会”。现在全国人大常委会每两个月举行一次,一年共六次会议。
相应的重要举措是:人大常委会委员不得担任国家行政机关、审判机关,检察机关职务,向专职化发展。
曾有人主张设宪法委员会
早在1957年,全国人大已有“八大委员会”的方案设计,未及实施,就撞在了“反右”的枪口上。1966年7月后,全国人大及其常委会更停止一切活动长达8年多。
人大在“文革”前已不正常运转。朱德在刘少奇之后连任二届、三届、四届人大常委会委员长,长达17年。根据原全国人大常委会副秘书长刘政著述,从1959年到1965年期间,朱德每年几乎都有一半的时间在外地视察。“我外出活动,只是为了关心生产,看到庄稼在长,看到树木在长,看到群众,我心里就会得到一种安慰。”朱德说。
当反思“文革”时,国家主席刘少奇的冤死被经常引用,用以说明法制崩坏之痛。人大重新“打开局面”,也是从立法开始,尤其是“八二宪法”。而以什么机构保证宪法的实施,曾有多种动议:一是全国人大设宪法委员会,二是设宪法法院,三是由检察机关负责,四是设监察委员会。
不少人主张设宪法委员会,还有人建议仿效法国请卸任总统的做法,请叶帅、徐帅、聂帅等人加入宪法委员会,以防止刘少奇式悲剧。也有些人不赞成,认为有了这个机构就很难办。1982年五届人大五次会议审议修宪时,有代表团提议设宪法委员会,宪法工作小组组长胡绳的解释是,保证宪法实施,最合适的最高权力机构还只能是全国人大常委会。这样一套制度实际上可以起了某些国家宪法法庭、宪法委员会的作用。当时的副委员长彭真也认为,“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事情。”最后的结果是,宪法增加一条,“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。2004年,全国人大法工委新设法规审查备案室,次年通过相关工作程序,被媒体称作“违宪审查迈出重要一步”。
党内民主好,“两会”就好
1954年至1957年,被公认是人大最好的历史时期之一。一届人大一次会议时,周恩来作了首份政府工作报告,他对国家机关中的各种官僚主义表现进行了批评。
1956年的全国人代会上,有163位代表发言,大多数是提意见和批评,总理周恩来决定在人大会上发言“作一个郑重的答复”。
1957年,广西遭受水灾和旱灾,未引起重视,导致非正常死亡2200多人,省委第一书记等人被撤职,随后,周恩来向人大常委会三次发言说明情况,并表示此类事情都应向人大常委会报告。
马寅初在1955年7月召开的二次会议上,开始发表他的“新人口论”。据宋云彬日记,在浙江小组讨论五年规划时,马强调中国人口过剩,“余起而驳之”。马寅初面红耳赤,“谓余不能企图阻止他在大会发言”。由于反对者众,马寅初主动要求撤回了发言稿。
周恩来说,中国不能学资本主义的政治制度,但西方议会的某些形式和方法可以学,可以使我们从不同方面来发现问题。“换句话说,就是允许唱对台戏,当然这是社会主义的‘戏’”。“文革”结束之后,“两会”恢复,并在上世纪80年代开始出现一些新现象:等额选举变成了差额选举,从“全票通过”到开始出现弃权票和反对票,甚至有人公开发表反对意见。
1988年3月28日,七届人大一次会议正进行专门委员会选举,中国青年报记者贺延光发现,会场走道上每隔一二十米就有一个竖立的麦克风,“不知道有什么用”,当投票选教科文卫委员时,一位人大代表走到话筒前,大声说:“我反对!”会场静了一下,他发言完毕,全场响起热烈掌声。
这位代表是回大陆定居的台湾人,叫黄顺兴,曾当过“立法委员”,他反对的主要理由是,主任委员候选人周谷城尽管德高望重,但已经九十高龄。
那个时候,蔡定剑所述的“计划性民主”也逐渐被改变,重要的变革来自直接选举的扩大和差额选举的冲击。除了“画圈圈”外,选民可以提名人大代表候选人,地方人代会上的人大代表也可以提名政府官员候选人。
一些被忽视的职权
每年的全国人代会,除了换届年有选举之外,一般主要是听取和审议“六大报告”———政府工作报告、计划报告和预算报告、人大常委会工作报告和“两高”报告。此外,一般都有零星的立法或法律修正案需要表决。
上述议程基本呼应了宪法赋予全国人民代表大会的15项职权。在宪法专家谢蒲定等人看来,与西方议会相比,中国的人大法定地位很高,职权很大,但它们都需要依靠法律制度等保障予以落实。
最经常被忽略的是人大的决定权。宪法学家蔡定剑说,认为人民代表大会主要是监督机关是一种错误观念,人民代表大会首先是决定机构,国家和地方的一切重大事项应提交人民代表大会决定。“不提交人民代表大会决定,是对人民代表大会的不尊重,是对人民权利不尊重,也是对宪法不尊重的表现。人民代表大会权力要回归到决定权位置上,不能滑到监督机关的位置上去。”蔡定剑说。
全国人大两次审议批准重大工程项目,一次是1955年审议整治开发黄河的问题,一次是1993年审议兴建三峡工程的决定。
但应提交全国人大审议决定的“大事”,即宪法职权中的“其他”类是否仅指重大建设工程,并没有明确的说法。
人大代表还有提案权、询问权和质询权、选举权、罢免权、建议权和批评权等法定权利,不过,质询权等权利很少被行使。
1982年的人大组织法,对质询作了程序规定,要求是一个代表团或30名以上代表联名提出,由主席团决定交受质询机关书面答复或相关领导作口头答复。原全国人大常委会秘书长刘政发现,将质询与询问分开并界定之后,全国人大反而没有质询权,“对质询作出过分严格的规定是否有利于代表行使这一权利呢?”
(相关文献主要参考刘政《人民代表大会制度的历史足迹》、穆兆勇《第一届全国人民代表大会实录》、蔡定剑《中国人民代表大会制度》和周旺生《张友渔立法思想记述》。)