莫尼山 蒙语版 下载:有效性与传统政治权力的合法性G

马宝成（国家行政学院学报副研究员，政治学博士。） 有效性与传统政治权力的合法性  合法性问题事关政治统治或政治管理的效度或成败，因此是任何政治权力都必须关注的一个重要问题。它最早出现在古希腊的政治思想里，与柏拉图、亚里士多德所关注的义务和服从等概念相关。中世纪时期，合法性的意义有了新的发展，大众同意在合法性理论中占据了重要位置。到了近代，卢梭最早从理论上提出合法性的概念，认为公意是合法性的基础。之后，韦伯系统地论述了合法性理论，他认为权威有传统、超凡魅力、法理三种类型，传统权威的合法性基础取决于统治者的世袭地位和制订、执行法律时遵守某些习俗，超凡魅力权威的合法性基础则依赖于一个人的英雄气概和领袖气质，法理权威的合法性基础依靠由理性制定的规则建立起来的事务性“权限”。当代德国学者哈贝马斯认为,合法性是指一种政治秩序被认可的价值。 　　本文认为，合法性是指政治权力在对社会进行政治统治或政治管理时何以得到社会和民众认可的问题。政治权力的合法性基础一般包括三个方面：意识形态基础（政治权力从人们的认知、价值观、信仰等理念方面获得支持），制度基础（政治权力的获得和运作必须遵循宪政制度），有效性基础（政治权力必须取得实际成就）。本文从有效性问题入手，探讨政治权力的有效性与其合法性的关联。 　　有效性是指政治权力的实际作为，是指政治权力对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩。在英文中，有效性是由两个词来表达，即effectiveness或performance。在此effectiveness指是政治权力的效率,是从effective(有效率的)引申出来的。performance则主要指在做一件事情时的所取得的成绩。例如利普塞特在论证有效性时用的是effectiveness,而弗里德里奇所说的有效性是performance.在本文中，为了论证的方便，笔者是将effectiveness和performance结合起来通用的,都是指政治权力的有效性。 　　政治权力的有效性与其合法性的之间存在着密切关系。弗里德里奇将有效性与宗教信仰、哲学的正义观、传统观念、程序观念作为构成政治合法性的五大信仰基础。[1]韦伯所讲的“卡里斯马”，在一定程度上就是指政治权力的有效性问题，因为这种作为政治合法性基础的有效性依赖于个人的大彻大悟、英雄气概和其它领袖气质。如果这种卡里斯马型统治“没有带给被统治者以幸福安康,那幺他的魅力型权威的机会就会消失。”这样，他就会去“寻求他的统治的物质上的辉煌，以巩固他的统治威望。”[2]利普塞特也指出：“如果一个政治制度长时期地缺乏有效性，也将危及合法制度的稳定。”[3]托克维尔对此也有独到的见解，他在论及这一问题时指出：“每个人都因贫困而指责政府，连那些最无法避免的灾祸都归于政府；连季节气候异常也责怪政府。”[1]因此当权者一般都会去谋求社会经济发展，以此来提高普通民众的物质文化生活水平，以增加自身统治的政治合法性，从而延长其统治。以上经典论述基本函盖了以下两个问题：一是他们都承认了政治权力的有效性与其合法性之间的内在关联；二是都认为有效性对政治合法性有着正面的作用，水平较高的有效性在一定程度上将会提高政治权力的合法性水平。 　　 　　但是，上述经典论述都把古今不同形态的政治权力作为一个固定的统一体来看待的。没有区分古代专制政治权力与现代民主政治权力的基本差异。在封建专制时代，政治权力往往带有明显的人格化色彩，其政治统治的维持基本上是依靠赤裸裸的暴力。近代资产阶级民主革命以来，政治权力的产生也运做被置于既定规则的严格控制和监督之下，表现为一种现代形态。在此，为了论述的方便，笔者将其分为两种类型：传统政治权力和现代政治权力。前者意味着政治权力主要掌握在政治领袖个人手中，是一种没有规则约束的政治权力；后者则是一种现代类型的政治权力，是以制度作为保障的，以西方民主政治中的宪政主义为典范，是一种受到限制和约束的政治权力。 　　这两种不同的政体类型有各自侧重点不同的合法性基础。在传统政治类型中，有效性对于政治合法性更为重要，因为传统政治合法性缺乏制度基础来增强自身的合法性，其政治合法性主要依赖于统治的有效性和意识形态的灌输。有效性的降低或衰落将会导致政治权力合法性水平的降低或合法性的丧失，所以一般的传统类型的政权为了增加自身政治合法性，都在主观上努力追求有效性，封建主权时代的帝王如此，当代威权政治中的军人政权也是如此。所以传统政治权力尤其关注施政的有效性，特别是在当今欠发达世界的一些威权政体，由于其政治权力获得没有遵循合法途径，所以威权主义国家一般都将注意力着眼于统治的有效性，通过增加有效性来加强自身统治的政治合法性。 　　传统政治权力大致存在于发达国家历史上的绝对主义时期和封建主义时期，以及欠发达国家历史上的独裁主义时期和威权主义时期。纯粹的传统政治权力主要来源于传统血缘关系和君权神授学说，体现着个人、家族或少数统治者的意志。路易十四所言“朕即国家”就是一种人格化政治权力的象征。它意味着国王绝对拥有一切国家权力，并且不受任何规则约束和制衡。这种纯粹的传统政治权力在当今世界已经几乎看不到了，而欠发达国家中的独裁政体和威权政体则是传统政治权力在现代社会中的代表，主要表现为一党专制、军人政权、个人独裁等等。 　　传统政治权力的政治合法性一般缺少规则上的基础。在发达国家历史上的绝对主义以前的时期，传统政治权力的合法性一般来源于意识形态上的灌输。“在过去传统、宗教、君权神授和社会依附为非民主的统治提供了合法性”。[2]同时，传统政治权力的政治合法性也以它的政治统治的政绩作为基础。而在欠发达世界历史上独裁主义和威权主义时期，上述这些传统理论基础已失去了其政治合法性上的意义，代之而起的是一套新的意识形态话语（如爱国主义、民族主义等）以及执政的有效性。亨廷顿在《第三波》一书中一再提到，政绩对于传统政治权力的合法性具有特殊意义，认为他们的合法性“几乎完全建立在其政绩基础之上。……政绩的合法性在民主国家扮演着一个角色，但它绝不如其在威权政权下所扮演的角色那幺重要，而且对程序合法性而言也居于次要地位。”[3]因此有效性在传统政治类型中扮演着重要角色，成为传统政治权力的合法性的主要基础。“由于传统权威合理性缺乏现代合法化过程，其合法性只能依赖意识形态的作用和施政的有效性，一旦这些条件丧失，其合法性也开始动摇。”[1] 　　三 　　因此，传统政治权力的合法性是随着其有效性的变化而变化的，一般来看，如果有效性提高，它的政治合法性就会相应增加，反之，如果有效性下降，它的政治合法性就会降低。欠发达世界威权主义国家的政治发展历程为此提供了证明。 　　在欠发达世界国家的威权主义时期，威权政权奉行现实主义的价值原则，将有效性当作合法性的重要基础，亨廷顿认为，欠发达世界国家六十年代和七十年代的威权政权一般都是通过推翻以前的软弱的民主政权而获得政治权力的，这样，在民主价值被普遍接受的欠发达世界，威权政权的合法性日益成为问题并加深，所以他们“几乎毫无例外地被迫把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一来源的话。”[2]威权政体将其统治重心放在了统治的有效性方面，如福利、公正、程序等，并配合以以民族主义、爱国主义为主要内容的意识形态的灌输。威权政体注意到被自己推翻取代的民主政权的政治合法性丧失的主要原因在于他们将施政目标制定得太高，而实际取得的成就水平较低这个问题。这样就形成了一种亨廷顿所说的由过高期望的社会动员和较低水平的经济发展的反差而造成的社会挫折感。因此，威权政体一方面调整实施执政目标，一方面采取有效措施提高施政的政绩，在上述有效性的评价标准中，这些威权政权的一般选择是福利(经济增长)和秩序(政治稳定)，而相对轻视公平与民主两项标准。虽然施政过程中对各项标准有所调整，但其发展战略的基本格局仍是经济增长和政治稳定。 　　韩国军人政权自二十世纪六十年代推翻本国民主政权执政后直到八十年代末一直就把经济增长作为施政的首要目标。六十年代韩国威权政体的现代化政策是“不惜任何代价增长”，七十年代是“增长第一”，八十年代调整为“公平中求增长”，到了军人威权政权末期又调整为“为提高生活质量而实现增长。”[3]在上述政策引导下，韩国经济快速增长取得了令人瞩目的成就，民众的物质利益得到了普遍提高，这种施政的有效性成为韩国威权政权的政治合法性重要来源。这使得军人政权的统治一直延续到九十年代初期。所以，韩国威权政权的最重要的人物朴正熙直言不讳道：“除非让人民看到成绩，否则人民是不会合作的。”[4]韩国以外的威权政体如新加坡、中国台湾地区等都特别关注自身的经济发展，目的就是通过提高政绩水平成就来提高自身施政的有就性，从而增强自己的政治合法性。东亚威权政权国家发展的事实说明，通过提高施政的有效性来增加政治合法性这种方法为传统政治权力带来了高度的合法性。 　　但是，传统政治权力把有效性作为自身政治合法性的重要基础是非常偶然的和不可靠的。[5]这里的意思是指，当政治权力面临有效性亏空时(指政治权力难以取得施政的有效性或有效性不足)，它的合法性就会产生动摇，严重者将会导致合法性的丧失。亨廷顿在论及威权政权的政治合法性时提到的“政绩困境”就有力地证明了这一结论。二十世纪七十年代石油价格爆涨使得许多威权政权的经济政策受到很大冲击，也使得这些威权政权从经济增长中获取合法性的能力受到严重削弱。这严重地影响了威权政权力图通过经济增长来支撑其政治合法性的努力。如菲律宾、西班牙、葡萄牙、希腊、巴西、乌拉圭等，在这些国家中，由于油价增长对经济方面的剧烈冲击，“造成发展停滞、萧条、通货膨胀，低增长或负增长，债务增加以及这些状况的某种综合症，因此进一步削弱了威权政权的合法性。”[1]事实说明，传统政治权力过分注重和依赖执政的有效性来增加自身的合法性的做法，带有很大的随意性，有效性不是一种根本性的政治合法性基础。 　　威权政体施政的有效性的亏空不仅造成了其政治合法性的降低，更有甚者还会造成威权政权的垮台。在威权政权内部往往存在着政治上的民主反对派，民主反对派主要抨击威权政权的独裁性质，成为威权政权的潜在替代者。民主反对派在批评威权政权时往往把注意力集中在它的不合法性或者合法性的薄弱之处，如对威权政治腐败的暴行的抨击。当威权政权施政的有效性相对较高时，民主反对派的抨击可能不会产生什幺影响，但一旦威权政权的有效性降低（如经济滞胀、社会秩序混乱等情况），那幺民主反对派抨击就非常奏效，而且这种抨击往往成为瓦解威权政权的重要力量。许多威权政权就是在施政的有效性降低时被民主反对派所推翻的。如1974年的葡萄牙军人政权，1986年的菲律宾军人政权，1991年的罗马尼亚独裁政权等就是如此。[2]由于有效性的标准之间的存在着冲突，如经济增长和社会公平之间的紧张、政治民主也政治秩序之间的紧张等等。对于威权政权来说，如何及时有效地调和这些有效性标准之间的紧张关系是十分重要的。关于这一问题，亨廷顿也注意到了：“由于它们(威权政体)的合法性是过多在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的成绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性，”[3]造成这一现象原因是多方面的。一方面，有时候威权政权的施政有效性如经济增长、工业化、社会秩序的安定等会刺激社会团体或民众对于威权政权的期望而提出了更高的要求，当这些目标要求超过了威权政权的实际能力时，就会导致合法性的下降，另一方面，即使威权政权实现了其施政目标，兑现了对于社会的承诺，其政治合法性还会受到削弱。这里的一个关键问题是对于有效性具体标准的不同追求的调整失效造成的，例如，政治权力实现了经济增长的目标后，民众就会很快提出公平方面的标准来要求威权政权；如果秩序方面的目标实现的话，民众与社会就会进一走提出民主自由的标准要求。如果这些新的有效性标准在短期内无法达到或不能有效达到，那幺民众就会对政府产生不满情绪，威权政权的合法性就会遭到削弱。这种情况在1980年的阿根廷有过，在1974年的巴西也有过，“在巴西，由于秩序得到明确的确立，该政权被迫要幺开始把其权力长期现代过程，或者相反，开始自由化的过程。”[4]这种事实也从反面说明，有效性仅仅是政治合法性基础的一个重要维度，但却不具有根本性的意义。