荆州国际马拉松官网:法律博客司法审查

    为不断创新行政审判工作方式，推进行政与司法的良性互动，促进平凉市法治政府建设，市法院充分发挥司法职能作用，积极运用司法监督程序，妥善协调化解官民矛盾，更好地实现人民法院“为大局服务、为人民司法”的工作主题，有力推动经济社会发展、维护社会和谐稳定，根据最高人民法院《关于在全国开展行政审判“白皮书”活动的通知》，我院对2001年—2010年审理的各类案件进行了梳理，分析了行政机关在行政执法中存在的问题，败诉的原因，并对新形势下如何促进依法行政提出意见和建议，形成以下司法审查报告，供有关部门参考。

    一、十年间行政案件的基本情况及特点

  （一）基本情况

    近年来，我院在市委的正确领导、市人大的依法监督、市政府、市政协及社会各界的大力支持下，充分发挥行政审判职能作用，依法保护行政相对人的合法权益，监督、支持行政机关依法行政，为我市经济科学发展、社会和谐稳定作了大量的工作。2001年——2010年，共受理一、二审行政案件223件，审结案件中，判决维持具体行政行为82件，占审结案件数量的36.77 %，很好地支持了行政机关依法行政；撤销被诉具体行政行为、确认违法或无效62件，占审结案件数量的27.80％，依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益;经法院协调，原告自动撤回起诉的47件，占审结案件数量的21.07%，有效的化解了人民群众与政府之间的矛盾；以驳回起诉或其它方式结案32件，占审结案件数量的14.36%。审查、执行行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的非诉行政案件47件，受理国家赔偿案件19件，决定予以赔偿12件。

2001年——2010年案件受理情况统计表

类

      别

年

度 一审 二审 国家

赔偿 非诉执行

收案 维持 撤销确认违法 其它 收案 维持 撤销确认违 法 其它 收案 决定赔偿

2001 13 4 1 7 15 7 3 5 3 2 1

2002 8 1 4 3 5 1 4 3 3 5

2003 5 4 1 19 6 7 6 4 2 4

2004 9 3 1 5 12 6 3 3 4

2005 8 3 3 2 4 3 1 1 7

2006 15 2 4 9 9 5 1 3 3 3 7

2007 14 2 2 10 7 4 3 1 1 11

2008 27 18 3 6 19 6 10 3 2 1 1

2009 10 4 6 14 7 6 1 2 2

2010年 5 1 4 5 2 1 2 5

合计 114 37 23 53 109 47 39 23 19 12 47

  2001年——2010年案件类型面积图

    （二）主要特点

    1、十年间行政诉讼案件数量波动较大且相对集中，民生案件明显多发。

    从上表、图中可以看出，2001年以来，我院行政诉讼案件数量不多但波动较大，案件发生的行政管理领域相对集中。从2001年受理一、二审行政案件28件到2008年全年收案46件，受案数时升时降， 2008年达到最高值，是2010年最低值10件的4.6倍，从2008年以后，案件逐年呈下降态势。案件类型由治安、土地、工商等扩展到环保、技术监督、社会保障、教育行政、房屋拆迁、工伤认定、农民负担等三十多个行政领域。尤其是土地等资源类行政案件和房屋登记、拆迁等城建类行政案件数量始终位居各类案件前列，占所受理案件总数的近50%，其次是行政赔偿25件，占受案数的13%；治安25件，占受案数的13%；劳动和社会保障11件，占受案数的5.7%；行政不作为13件，占受案数的6.7%。 

    2、集团诉讼案件增多。

十年中我院共受理群体性行政诉讼案件5件，其中10人以上的群体性行政诉讼案件3件（2002年受理张高强等15人诉平凉市教育局行政不作为案、2007案受理李丁相等15人诉静宁县人民政府、静宁县界石铺镇人民政府土地征用补偿案、2008年受理张振诉庄浪县公安局、第三人刘金录等14人治安管理行政处罚案），9人群体性诉讼案件1件（2010年受理陈习尧等九人诉静宁县人民政府、静宁县威戎镇政府其他行政管理行政撤销案），5人群体性诉讼案1件（2008年受理冯天锁等5人诉崆峒区拆迁办公室房屋拆迁行政管理案）。此类案件涉及人民群众的受教育权、通行权以及因土地征用、房屋拆迁引发补偿赔偿等根本利益与生存，诉讼人数众多，处理难度较大，极易引起群体性事件。

    3、行政机关败诉率整体呈起伏状态，经法院协调原告撤诉案件逐步呈上升趋势。 

     2001年——2010年判决撤销或确认违法案件柱状图

    2001--2010年我院审结的114件一审行政诉讼案件中，行政机关败诉23件，败诉率为20.18%，审结的109件二审行政案件中，行政机关败诉39件，败诉率为35.78%，败诉率整体上呈起伏状态。其中，2001年—2007年，相对较为平稳，一、二审案件中判决撤销或者确认违法的年均为2.7件，2008年案件大量上升，一审案件中行政机关败诉率却大幅下降，全年收案27件，判决撤销或者确认违法的3件，仅占11%；但二审案件败诉率又极剧上升，全年收案19件，判决撤销或者确认违法的10件，占收案数52.6%。2009年至2010年，随着一、二审收案数的下降，行政机关败诉率随之呈下降态势。

与此同时，经法院协调，原告主动撤诉或行政机关改变行政行为后原告撤诉的案件共48件，撤诉率(占总结案数)为21.52%，一审案件协调撤诉率自2004年开始持续上升， 到2007年到最高峰，撤诉率达50%，2008年有所下降，2009年后又明显上升，撤诉率达到41.2%，二审案件协调撤销率相对较为平稳，年均2.1件。 

    2001——2010年撤诉案件折线图

    需要说明的是，在撤诉案件中，无论是原告（或上诉人）主动撤诉，或者是行政机关改变行政行为后原告撤诉，行政机关的具体行政行为大都存在一定的瑕疵，经法院释法答疑、积极协调后，督促行政机关纠正错误，取得了原告的谅解。上述情况表明，我院认真贯彻最高法院关于撤诉的司法解释，在坚持合法性审查的同时，加大协调工作力度，注重对行政争议的有效化解，行政机关配合法院化解行政争议的意识逐渐增强。为此，2010年4月，我院专门制定了《平凉市中级人民法院关于加强行政诉讼案件协调工作的意见（试行）》，下发各基层法院。该意见省高院在《甘肃行政审判工作动态》2010年第2期亦予以刊登。

    4、非诉行政执行案件数量增多，执行难度增大。

    审查执行行政非诉执行案件，是基层法院行政庭的重头戏，为此，从2007年开始，我院尽力减少中院受理非诉执行案件的数量，按地域管辖原则将大量案件分流到各县（区）法院，基层法院非诉执行案件收案数逐年增加，案件类型集中在违法占地和社会抚养费征收及城市拆迁等领域，尽管法院尽最大努力给予执行，但因这些案件均牵扯人民群众的根本利益，执行有一定的难度，部分案件执行效果不佳。

    5、行政机关与法院良性互动成效显著。

    近年来，我院认真贯彻落实全国预防和化解行政争议工作会议精神，主动加强与行政机关的联系，采取通过联席会议、例会、定期通报情况等多种形式加强良性互动，不断优化行政审判司法环境，对行政机关提高依法行政的水平发挥了积极的作用。我们以行政机关败诉的案件为切入点，采取 “一案一座谈”的形式，带案上门，与行政机关领导和执法人员召开座谈会，用个案谈行政执法事实的认定、执法程序和法律法规的适用方面存在的缺陷和不足，指出行政机关败诉的原因，吸取经验教训。同时，针对个案中的具体问题，有的放矢。一是给行政机关发司法建议书，就案件中存在的瑕疵、注意事项、补救要求、改正方向等提出明确建议。二是长期坚持司法培训，行政审判人员几乎给全市所有行政机关都不止一次讲授行政诉讼、行政处罚、行政复议等法律知识。经过几年的努力，行政机关与法院的交流互动机制已经形成， 一些行政机关在作出具体行政行为时，还专门邀请法院领导和行政庭的审判人员就涉及的法律知识进行咨询，力求做到稳妥慎重、合法合理。行政机关不出庭、不应诉、不答辩等情况减少，理解支持行政审判工作的情况增多，不少行政争议在行政机关的大力配合下通过协调得到妥善解决，行政与司法良性互动的局面初步形成。

    6、案件办理难度大，信访形势严峻。

    由于行政案件双方当事人法律地位具有不平等性，再加上当前官民矛盾比较凸显，致使行政案件办理难度较大，极易引起当事人上访，造成社会不稳定，行政诉讼面临着前所未有的困难和压力。信访案件类型涉及土地、房屋拆迁、企业改制、历史遗留问题等，信访案件所涉及的范围及数量均有逐步扩大的趋势，且情况越来越复杂，仅通过行政诉讼难以解决问题。必须利用各种社会资源，依靠各级党委政府的大力支持，才能化解矛盾，定纷止争。 

    二、行政机关行政执法中存在的主要问题

    1、具体行政行为违反法定程序

    重实体、轻程序是行政机关行政执法中普遍存在的问题，有些行政机关在实施行政行为时，无视法律的程序规定，随心所欲，造成行政管理相对人对行政机关执法的公正性、合法性产生质疑，从而引起行政诉讼。主要表现为：不出示执法证件；不告诉相对人法定的权利和义务；剥夺或变相剥夺相对人的陈述权、申辩权，有些行政机关作出行政处罚时虽告知了行政管理相对人有陈述、申辩权，但未按规定保障相对人行使权利，或者不给相对人行使权利的时间和机会，使相对人的陈述、申辩权流于形式；剥夺利害关系人的参与权、知情权；剥夺相对人或者相关人员要求听证的权利等。

    2、违法授权，造成执法主体混乱

    行政机关的执法主体资格，是法律明确规定的。但有些行政机关在行政执法中，违反法律规定将只能由政府机构或特定机关实施的执法权授予不具有执行该项权能的机关实施，造成执法主体混乱。如赫志成不服崆峒区城市综合执法大队土地行政处罚上诉案。《中华人民共和国土地管理法》十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……可以并处罚款”，但该案中，崆峒区人民政府却将对土地所有权和使用权争议的处理权及处罚权以“通知”的形式授予崆峒区城市综合执法大队，明显违背了上述法律规定。而《中华人民共和国行政诉讼法》规定的“授权”，仅仅指的是法律（包括规章）授权，而不是指任何一个行政机关都可以将自己应当行使的权利想授予谁，谁就可以行使的情形。

    3、超越职权或滥用职权

行政机关实施的职权均产生于法律的授权。法律明确授予其权力的，行政机关可以行使，法律没有授予其权力的，行政机关不能行使。但有些行政机关却无视职权法定原则，超越职权，给行政管理相对人造成不应有的损失。如《中华人民共和国食盐专营办法》规定，对贩运私盐的违法行为，盐务局应当依法查处，但未授予盐务局扣押运盐车辆的权力。而有些盐务局的执法中，违法扣押车辆达一年之久。从而引起国家赔偿案件的发生。滥用职权，是指行政机关的具体行政行为虽然在其自由裁量权限的范围内，但违背或者偏离了法律、法规的目的、原则，不合理地行使自由裁量权。如有一工商行政管理部门在查处一个体户违法回收报废汽车案时，在《报废汽车回收管理办法》第二十条明确规定“……违法所得不足2万元或者没有违法所得的，并处2万元以上5万元以下的罚款”的情形下，仅对该个体户罚款5000元，就违背了对非法拆解废旧汽车必须严厉打击的立法本意。再如在行政处罚案件中，行政机关并不是根据违法行为人的违法事实、性质、情节及社会危害程度对违法行为人作出适当合理的处罚，往往是一概而论，在法律规定的幅度内顶格处罚，这显然行政机关没有按照过罚相当的原则适当行使自由裁量权，总体上有失公平；而在行政许可案件中，同等条件下对一方许可，对另一方却不予许可等。这些不适当地行使自由裁量权的行政行为一般表面上合法，但合理性存在较大问题，这样作出的具体行政行为实质上是不公正的，从而导致行政机关败诉。

    4、收集、调取、核实、采纳证据不规范

    调取证据、核实证据，就主要证据向相对人出示，听取相对人对证据的意见，依查证属实的证据作为作出具体行政行为的前提和基础，但从行政机关败诉的情况来看，行政机关调取的证据不规范、不全面，或者对关键证据不固定，导致作出的具体行政行为因缺乏客观事实根据而被判决撤销或者确认违法，此种情况主要集中于行政处罚、行政登记、行政裁决、行政确认等类案件中

    5、适用法律、法规出现偏差

    正确全面地适用法律，是行政机关所作出的具体行政行为合法的一个重要组成部分。但行政机关在行政执法中有的不能全面适用法律法规，有的只引用禁止性条款，不引用罚则条款，有的只引用罚则条款，不引用禁止性条款；有的违反适用法律法规的基本原则，在下位法与上位法冲突时，适用了下位法，在特别法与普通法冲突时，适用了普通法，或者适用低层规范性文件；有的适用法律表述不明，笼统表述为“有关规定”等，使法院对其适用法律的正确性无法审查，导致具体行政行为因适用法律错误而被撤销。

此外，还有的部门反映问题不客观、不真实。前些年法院在依法受理一些企业在改制前产生的劳动争议，且用人单位存在明显过错的案件时，市上企业主管部门以多种形式向市上领导偏面反映情况，随意扩大事实，有意把矛盾推向法院，给领导决策产生误导，也给法院工作造成很大被动。

    三、行政机关败诉原因分析

    1、行政执法人员官本位思想严重，依法行政观念和意识淡薄。有些行政机关执法人员在执法过程中有时不讲民主、不讲法制，只讲“特权”，很少听取百姓的意见和呼声，很少考虑客观实际和社情民意，行政决定不经过科学论证，不考虑普遍利益，不注重社会效果，致使行政决定缺少可信度，缺乏公正性；或者执法方法简单，态度粗暴生硬，不讲究策略和艺术，引起老百姓的抵触情绪，并成为诉讼的导源。如灵台县朝那镇政府的工作人员在执行公务中因殴打王克科被判赔六万余元，崇信县地方道路管理站的工作人员殴打慕满田、静宁县城关镇西综市场工作人员殴打吕柏林等。

    2、行政机关应诉不积极，案件沟通协调渠道不畅。个别行政机关特别是基层行政机关，在行政执法过程中仍习惯于自由裁量权较大的管理方式，一些行政机关领导对行政诉讼被告的认识有误区，认为与普通老百姓对簿公堂有失身份，加上害怕败诉，丢了面子，因而不愿出庭，大多都全权委托律师出庭应诉，而律师出庭往往基于其利益的考虑，仅仅从法律技巧上应诉、答辩，对行政行为作出的背景信息不够了解，不能通盘考虑问题，造成案件沟通协调渠道不畅，不利于矛盾的化解和纠纷的解决。而领导对庭审中的控辩焦点和突出问题，大多并不掌握，案件审结后，胜不清楚、败不明白，有经验得不到发扬光大，有教训得不到总结吸取，根本达不到通过诉讼监督、指导、提高行政执法水平的目的，多年来，“一把手”出庭应诉的案件只有两起。还有些行政机关不在法定期限内提交证据，也不向人民法院提出书面的延期举证申请；对行政案件败诉不在乎，既不查找败诉原因，也不真正纠正错误，工作消极等， 产生这些问题的根源是有些行政机关行政执法人员工作责任性不强，对依法治国，依法行政的意义认识不高，从制度上来讲缺乏行之有效的责任追究机制和激励机制。

    3、行政机关人员执法能力有时还不能适应新形势下解决复杂行政争议的要求。近年来，我市行政机关的行政执法水平确有了明显提高，特别是2008年以后，行政程序基本规范，法律文书齐全，已基本杜绝过去不制作法律文书、不交待权利、没有证据、不适用法律等行为。但仍有个别行政机关行政执法水平和执法能力还不高，不重视对行政法律法规的学习，不注重提高行政执法人员的法律素质和行政执法水平，特别是在征地、拆迁补偿等法律相对滞后的执法领域，由于在行政执法中对群众利益问题、相关社会问题关注不够，导致矛盾复杂化，甚至激化，如遇突发事件，直接影响社会和谐与稳定，诉讼到法院后，法院不得不从法律上对行政执法行为进行严格的合法性审查，给老百姓一个公正的说法。

    4、集体土地征收案件行政机关败诉的原因主要是未批先占，土地补偿数额不足。一些农村集体经济组织或者个人诉政府为企业、开发商颁发国有土地使用权证纠纷案件，表面上是土地使用权纠纷，实质是对土地所有权性质和征地补偿有异议。政府出让土地仅限于国有土地，对集体土地必须经过有批准权的政府依法批准征收后才能出让，但一些地方政府急于发展地方经济，允许和鼓励单位、个人先行占地，并为其颁发国有土地使用权证或事后补办相关用地手续，失地农民在土地补偿款不到位或者补偿额未达到其心理接受程度的情形下引起上访诉讼。

    5、房屋拆迁案件中行政机关败诉主要是因为：（1）房屋补偿不到位，在实施拆迁时，对被拆迁人的房屋不经过市场评估，政府直接确定补偿标准，有的虽经评估，但评估价格以当地政府公布的货币补偿基准价为依据，和房地产市场价有一定的差距，引起被拆迁人的不满。（2）确定评估机构程序不规范或者评估结果的送达程序不当，大多的拆迁案件中，评估机构都是拆迁人与拆迁办自行确定，不征求也不通知被拆迁人参加抽选评估机构，初步评估结果出来后，既不到现场进行说明，听取被拆迁人意见，也不将初步评估结果进行公示，而是与拆迁人商量后直接作出正式评估报告，且在送达时以转交或留置的方式送达，剥夺被拆迁人在法定期限（5日）内行使异议权或者另行委托评估机构的权利。

    四、关于进一步提高依法行政水平，预防和化解行政争议的建议

    1、提高对行政审判工作重要性的认识。行政审判涉及行政管理和经济社会的各个方面，与大局联系非常紧密，它是新形势下解决人民内部矛盾的一种有效方式，是维护社会和谐稳定的重要工具。只有重视和加强行政审判工作，畅通利益诉求渠道，合理协调公共利益和个人利益关系，才能依法妥善化解行政争议，增进人民群众与政府之间的了解与信任，减少社会矛盾。行政审判为我国改革、发展和稳定提供了有力司法保障，是“官”“民”矛盾的“化解器”和“解压阀”。但部分地方领导没有充分认识到此项工作的重要性，往往以影响大局为名阻挠法院受理行政案件，或者干预法院依法办案，致使法院在审理案件时过多的考虑与行政部门的关系，违心裁判，矛盾上交，使当事人的实际问题没有从司法途径解决，不断到党委、人大、政府等部门上访申诉，反而集聚了社会矛盾，增加了不稳定因素。因此，要进一步重视行政审判工作，将其摆上重要位置。人民法院通过司法审判，无论是保护行政相对人合法权益，还是监督维护行政主体依法行政，其根本目的最终统一于维护人民群众根本利益上，也可以说人民法院和人民政府的宗旨都是为人民服务。司法机关与行政机关的分工不同，但在执行国家法律和维护社会和谐稳定方面目标是一致的。所以，各级政府、各个部门要想办法妥善解决行政争议，不能回避矛盾，不能不立不理。

    2、提高行政机关依法应诉的意识和能力，倡导行政机关行政首长出庭应诉。行政首长出庭应诉是行政民主化、法制化的标志，是为政府、为行政机关行使公权力负责任的表现，是维护行政机关良好形象的需要。我院审理过一起农民状告静宁县人民政府的土地行政案件，县长亲自出庭应诉、答辩，利用庭审的机会，宣传党的有关政策、政府决策的依据等，庭审结束后，作为原告的农民感到能够与县长亲自当面对话，说明政府对老百姓事情的重视程度，也通过开庭了解了行政行为作出的政策背景，虽然农民官司败诉了，但输的心服口服。实践证明，行政领导亲自出庭应诉，可大大降低原告的对立情绪，达到案结事了的社会效果，同时，有利于领导直接听取被管理者的心声，了解诉求，进一步完善自己的工作，化解原告与政府之间的纠纷，减少政府的信访压力，节约信访资源。

    3、进一步促进各领域依法行政的均衡发展，全面提高行政执法水平。从行政诉讼案件司法审查情况看，我市依法行政的总体情况良好，但因行政部门和行政行为类型的不同，也存在不平衡。如公安、工商等部门的行政行为的质量总体较好；行政处罚类被诉行为质量明显好于行政许可、登记类被诉行为；市级行政机关的被诉行为质量明显好于县区级行政机关。为此建议相关政府和部门采取措施，加强对行政机关工作人员的教育和培训，搭建行政部门间沟通交流平台，互相学习先进经验，共同提高行政水平。切实加强行政许可、登记类案件的程序规范，严格审查法定条件，参照行政处罚类案件，建立内部审核、监督机制，在一定范围内对先前案件进行复查清理，及时纠正或补正存在的错误。进一步增强依法行政意识，规范行政执法行为，杜绝不作为，实现全市依法行政水平的整体提高和均衡发展。

    4、进一步加强政府法制工作，充分发挥行政复议功能。法制机构的建立健全和队伍素质的提高是政府法制工作的重中之重，特别是法制机构肩负的行政复议职能是行政机关内部层级纠错的法定途径。如2008年--2009年经两级法院审理后，行政机关败诉的9件案件中，有6件经复议机关复议后诉至法院的。一些案件经过行政复议程序但未得到纠正，使本可以在行政程序中化解的行政争议，最后演变成行政诉讼。为此建议各级政府进一步加强法制机构的建设，充分发挥其层级纠错功能，力争将大部分行政争议有效化解在行政程序之中。

    5、进一步巩固和发展行政与司法的良性互动机制，共同预防和化解行政争议。2007年以来，我市及各县区行政机关与人民法院普遍建立了多种形式的良性互动载体和机制，但各地发展还不平衡，且良性互动的深度和广度不够，行政与司法形成合力共同预防和化解行政争议的作用有待于进一步发挥。有的行政机关对人民法院提出的切实可行的协调处理方案配合支持不够，使行政争议迟迟未得到有效化解，甚至有个别行政机关拖延履行法院的生效裁判；个别行政机关对人民法院发送的司法建议还不够重视；还有的行政机关对人民法院实施的行政诉讼异地交叉管辖等改革措施不理解、不配合。为此建议各级行政机关自觉履行人民法院的生效裁判，认真落实并及时反馈人民法院的司法建议，更加重视通过协调和解的办法解决行政争议。