范晓萱导师头型:陈诚：宪政视域中的公务车制度改革：意义·质疑·解惑

　　关 键 词：车改；权力运作；程序；公众参与

　　2009年杭州、辽阳等地政府公务用车制度的全面改革（以下简称车改），引起了各界极大关注，支持褒扬和高度评价者不少，但是在公众法治思维日益发达、对政府权力行为保留特定不信任的大环境下，对车改效果与影响的质疑不绝于耳也就不足为奇了。[1]车改一事众说纷纭，但是流转于车改实践与理论问题的公众目光并没有系统地留意改革背后关涉的宪法问题，很多人没有意识到，小小的车改所蕴含的宪政意义其实并不亚于许多宏观的政治法律体制改革，我们也许应该从宪政的某些视域对车改进行系统的考察。

　　一、积极意义：车改的宪政内涵

　　宪政的内涵历来是个聚讼纷纷的话题。“严格限定于宪法学的论域而言，传统的宪政主义中蕴含了权利保障原理……的内在规范要素”，[2]基于此，古典宪政思想的“突出主题在于设计一些政治制度来限制政治权力的行使”，[3]其功能的聚焦点在于尽可能地“保护社会个体权益不受彼此侵害，……同时最大限度地降低政府侵犯公民的几率”。[4]而现代社会政治、经济、文化的发展进一步拓宽了宪政的思想，即“宪政设计要求不仅要考虑国家，而且要考虑经济和社会”，特别是“如何最大限度地增进社会福利的问题”。[3]33由此兴起了新宪政主义思想，其内涵在于保证“民主政府既受到有效制约又能动进取——也就是说，既能积极促进社会福利，与此同时，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的专制之中”。[3]3综合古典宪政思想和新宪政思想考察，车改蕴含了若干在一定程度上反映控制权力、保障权利和能动进取等新旧宪政内涵的积极因素。

　　（一）主动推进车改并及时公开资讯彰显公权力自觉规范

　　相比其他形式的公权滥用，公车滥用确实不具有触及公众神经的明显且立即的危害性，而几乎所有的公权力部门都存在此类现象，所以有监督约束关系的权力部门之间亦心照不宣，对公权滥用的惩戒便也极少针对公车腐败，即使有，往往也只具象征意义。在这种大环境下，公众对公车腐败的现象已经麻木。因此，如果政府不进行一次次的车改，可能鲜有公众愿意再多花心思去关注或重提公车腐败之弊；而车改后如果政府不向公众公布相关资讯，公众将无从得知任何有价值的细节，甚至大多数人根本不会知道车改这件事本身。并且车改并不属于《政府信息公开条例》第10、11、12条所明确列举的公开事项，试图要求政府公开只能勉强适用第9条这一宽泛的原则性条款，而原则性条款最大的缺陷就在于适用和解释的任意性，依据该条款强制要求政府公开车改资讯存在一定的难度，政府的自由裁量权可以使其作相反解释。而有关政府恰恰在没有受到外界直接关注和显著压力的情况下，主动推进公车改革并及时地将相关资讯予以公开，寄望公众的监督，这表明了对传统权力运作理念的超越和对行政公开原则以及公民知情权和参政权的特别尊重。传统权力运作理念往往抵触公开原则，导致对公民知情权和参与权的漠视，但随着社会经济、政治、文化发展，公民个体自我价值的实现与公权力的关系日益密切，这种互为因果的密切关系促进了公民对影响社会政治、经济和文化发展的公共权力是否合法、正当地行使寄以更大的关注。[5]48国家在“从传统农业社会向现代工业社会的变革中，社会经济发展必然导致公民政治参与要求的增加”，[6]而伴随这个过程的是公民法治思维日益开化成熟，这些都会自然地引致公民对公权力盲信到抱有特定怀疑与警惕的转变，从而渴望了解与参与公共决策。因此，为了提高政府决策的公信力和认可度，现代政府权力运作再也不可能沿袭传统的秘密或半秘密模式。进行车改的政府对公众的知情和参与需求以及权力运作公开的必要性和必然性无疑有着超越传统的认识。主动公布相关资讯并接受质疑和监督，将使公众感到极大的尊重，进而提高民众对有关政府的信任感和认可度，由此今后该政府的权力运作将获得更高的实效性，这是依靠威权和强制所无法获得的。经验告诉我们，公权力的实效更多的是取决于公众的接受和社会的认可程度，而不是公权力背后隐藏的强大国家强制力。[5]49

　　所以，从车改相关资讯的主动及时公开中或许可以得出这样一种解读：车改并不是传统意义上政府进行自我宣传的“政治秀”，毕竟其在实质上触动了最主要的既得利益集团——政府领导层的利益，而车改恰恰需要有关政府及其组成部门的领导层支持与同意，方能形成最终决策并得到落实；车改是作为直接利益相关者的政府决策层在顺应法治化的大趋势下，对自身权力行为的自觉约束和规范，是公权组织内部权力监控的成功范例。从一定意义上说，车改折射出当下中国基层政府及其实际权力掌握者权力运作思维较高程度的法治化转向，是局部地区“先行法治化”进程的表现之一。

　　（二）有限程度上体现了民主参与和利益集团合作主义

　　车改的决策过程并不是依照传统决策模式由一把手直接拍板，或通过领导层会议议决，而是由领导层提议和引导，在政府内部广泛讨论、听取意见建议，最终在充分考虑各种意见建议的基础上形成决策，比较充分的贯彻了民主集中制的精神。参与其中的群体包括有权动用公车的领导层，一般公务员以及司机等，分别代表了不同的利益集团。虽然这种民主参与限于政府内部的直接利益相关者，参与的程度和范围有限，但这种有限程度的民主参与仍然反映了政府民主法治程度提高和政治运作成熟的若干讯息：

　　一是改变传统“一言堂”的威权式政府决策模式。昂格尔说过：“个体必定生活于某种共同体中，然而任何共同体都有压制个体的风险，使其接受该共同体所确认的合理或不合理的等级制度与支配关系。”[7]在官僚系统中，组织压制个体价值和需求的程度更加显著，个体往往必须无条件地服从组织的领导与安排，即使认为它不一定是合理的，也未必得到考虑，甚至根本无从申诉。进行车改的有关政府领导层并没有运用官僚共同体的权威直接推行车改，如果这样做了，或许会引发争议与抵触，但是个体成员仍然不得不接受和执行自己所从属的共同体的决议，毕竟在官僚共同体中，对个体服从的要求比在一般共同体中更为严格，个体服从整体的组织原则几乎是不可悖逆的，况且车改的决策又具有其合法性与正当性。取而代之的是对个体成员更为尊重的做法，以事先告知并征询意见建议的方式使代表不同利益集团的个体成员通过一定的内部民主机制了解车改决策的详细资讯，在心理上有所准备，从而尽可能地获得理解与支持，这在一定程度上意味着个体尤其是非领导层的个体以主人翁的角色民主参与共同体的决策过程，并借助民主参与的平台表达自己的诉愿，对于其中的非公务员群体如司机而言，也可视为其作为普通公民参政的过程。此种有限程度民主参与的决策机制使得传统政府决策过程中非领导职务公务员个体和非公务员个体几乎无从介入的境况大为改观，令个体成员都有“平等的机会通过担任公职影响政治决定的结果”，[8]42而不使政府“陷入仅仅在其组织得最好的个体之间分配利益的专制之中”，[3]39体现了一种权力运作的公平价值，如此形成的决策将比传统的少数人决策模式更科学，更具有民意基础。其附加效果是效率的促成，因为“效率的基础在于公共事务的具体承担者的积极性和创意，而民主程序为职员个人的主体性参与和自我实现提供了更大的余地”。[9]22

　　二是从利益集团多元竞争走向利益集团合作主义。参与车改决策过程的数个利益集团之间及各利益集团内部原本存在着多元利益的竞争与对抗，比如有权动用公车的利益集团与无权动用公车的利益集团之间存在着利益冲突，有权动用公车的利益集团中拥有专车者与合用公车者之间以及合用者内部存在利益竞争。他们的竞争与对抗是明显和激烈的，按照传统的决策机制，优势利益集团将掌握决策权，并作出排斥其他利益集团、保护自身利益的决策。但在车改过程中可以看到利益集团合作主义登上政治舞台，各相关利益集团被纳入政策制定的过程中，他们在相互商谈与妥协的基础上达成了使各利益集团中的大多数个体满意的车改决策，催生了一种各利益集团合作共赢的格局。经验与理性证明，在尽可能多的利益集团取得共识的基础上形成的决策能够减少因利益集团竞争对抗所导致的对既有决策的抵制，所收到的实效性较高，因此这种利益集团合作共赢的决策机制的形成对政府权力的顺畅运作具有十分积极的政治意义。

　　（三）形式平等与实质平等有效结合

　　理论上，有权动用公车的公务员群体一般均担任某种领导职务，从责任和职权的重要性以及工作需要的角度，他们享有专车或有权动用公车作为执行公务的辅助是合理合法的，国家也予以保障。而非领导职务公务员所承担的职责决定了无需赋予其动用公车的权力，他们只要在必要时得到用车保障即可，这种差别符合权责相适应的原则，也体现了领导与非领导职务公务员政治权责的实质平等。但是实践中，公车已不再仅仅作为公务辅助，公车私用成为有权动用公车者的权力附加收益，而一般公务员群体却必须为了所肩负的公共职责而自行承担隐性或显性的交通成本①，这在某种意义上也是政治权责差异所导致的实质不平等。而政治权责差异所产生的实质不平等一方面导致了非领导职务公务员个体心理上的不满与无奈，进而间接引起人格尊严与个体价值的减损，另一方面导致了领导职务公务员与非领导职务公务员实际财产收益的不正常反差，因此领导与非领导职务公务员私权的不平等是实然状况。

　　政治权责差异引致私权不平等直接违反了正义观念。从宏观的角度，正义的基本原则是：1、个体都有平等权利充分享有平等的基本安排，该安排与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系的类似安排一致。2、社会与经济方面的不平等必须满足两个条件：首先，公共职位在机会均等的条件下向所有个体开放；其次，必须是为了在社会中处于最不利地位个体的最大利益。[8]5将其运用到公务用车问题这一具体的微观层面加以考察，所有公务员个体本应平等地享有平等的基本用车安排，但是不同公务员个体的权责不同引发私权不平等，而此不平等并不符合正义第二原则的第二个条件。在政府部门这一微观环境里，以及在用车主体的语境下，　“最不利地位个体”实际指向一般公务员，他们直接承担具体的公共决策执行职责，执行公务时却往往由于诸多客观原因而无法得到公车保障，只能自行支付隐性或显性的交通成本，导致自己的正常私益减损，某种意义上，他们甚至不如司机，毕竟司机掌握着公车的方向盘。建立在权责相适应原则之上的传统公车使用分配规则没有充分考虑一般公务员个体的利益，权责差异引致的私权不平等不是为了“处于不利地位”的一般公务员的利益，反而在一定程度上减损了其正当利益。

　　车改决策为防止政治权责差异引致私权不平等、保证正义的实现提供了进路。车改使政府的所有个体成员都获得了一定数额的用车补贴，这一结果兼顾了形式平等与实质平等，符合正义的基本要求。首先，所有个体成员均平等地获得了必要的基本安排的资格，即用于支付执行公共职能之交通耗费的补贴，这实现了形式上的平等。但车改不应该简单到此为止，经验与理性告诉我们，不能以无差别的“平等区分一切，包括平等的自由、平等的机会、平等的收益”[10]150为最终目标，“如果无视人的事实上的差异而将平等推向极端，人的自由与自律发展就会受到破坏”。[11]因此“在社会基本结构中保持某些不平等可能会使每个人的状况都变得比最初的平等状况更好”。[10]150如何确认这些能取悦每个人的不平等？这就需要考虑通过“在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取分别不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保护”。[2]107这种满足不同个体需求差异的实质平等具有合理性和公平性，宪法与法律也承认这种合理差别，如伊利所主张的，“平等保护条款不应被理解为每个人都有权获得每一部法律的平等对待，大量法律的目的恰是为了确保给予不同集团差别对待。”[12]136因此，在有关政府所有成员均获得车补资格的基础上，每一个体的具体补贴标准根据其担任的职务和肩负的职责等因素作了比较合理的区分，以满足各自执行公务的需要，从而体现了实质平等。形式平等与实质平等的兼顾意味着平等政治自由的公平正义价值获得保障，这对个体的心理、自我价值评判以及道德品质都将产生深刻影响，[8]45其将乐于服从和拥护此类能够体现正义价值的决策，如此也将促进政府内部权力运作的稳定顺畅。

　　二、不信任的本源：车改系存的程序缺陷

　　车改具有积极的宪政意义，但是与政府的其他改革措施一样，仍然遭遇公众的不信任，其深刻原因在于车改本身系存的某些消极因素引致程序缺陷，而这些程序缺陷既有悖于宪政的主题和要素，也最易激发公众对政府行为正当性的质疑。

　　（一）外界公众参与缺失

　　车改从征求意见建议的决策酝酿阶段，到相互商谈妥协的决策形成阶段，再到具体实际的决策执行阶段，整个过程自始至终都是在政府内部运作，参与主体均是作为直接相关利益集团的政府内部个体成员。从传统的政府权力运作角度看，车改没有直接影响公民的私权益，是一种行政内部行为，仅由政府内部人员参与无可厚非，外界公众无权也无必要参与其中，而政府能够将车改公之于众似乎也算是“合乎法理，尽仁尽义”。从车改的宗旨看，有关政府试图通过车改规范公车使用、节约财政开支，因此其认定车改是对公共福祉有裨助的善事，而公众对促进公共善的政府决策必然支持，就无需多此一举邀请公众参与，而且公众的参与未必能促进车改，相反可能对车改进程产生不利影响。

　　然而，现代宪政国家对政府权力运作的基本规范性要求之一是，不允许由直接相关利益集团主导足以影响其利益的权力运行程序，不能让“局内人”来直接或间接决定谁必须呆在“局外”，[12]120否则无异于“让当事人作自己案件的法官”，无法保证公正。既然我们在建设法治政府，那么车改也必须遵循这一规范要求，不应当仅由车改政府的成员参与决策。而实际上，公众并非车改的“局外人”，公众完全可以两种身份作为正当的“局内人”参与其中。一方面，公众作为纳税人，诸如车改是否确实节约了财政开支，补贴标准是否符合客观公正等问题都与其直接关涉，公众有权也有必要了解其所纳税捐的流向，这赋予其间接利益相关集团的正当与合法身份参与车改决策。另一方面，基于主权在民的原理，公众既为国家主人也为权力监督者，完全有权对由自己所选出之权力代理人在车改中使用全民所有之公共财产的行为进行监控，同时预防政府成员利用车改机会而增加不当收益，这就必须给予公众亲自参与其中的渠道，而不应当仅将其视作旁观者，即不仅要允许公众的眼睛盯着，更要允许公众的手适当伸入其中以实施必要的掌控。若非如此，政府车改则犹如公司之行政人员撇开公司股东而自行决策处置公司财产一般，一来侵害公司所有者的利益，二来有谋私利之嫌。

　　而以公共善为借口排除公众的参与权利，意味着公权力通过选择一种其预判的对公共福祉有益的善的观念代替公民个体所秉持的善的观念，这种善的观念的价值选择一旦作出，那么公民个体应然的权利就将被牺牲以谋求公权力预判之善的实现。[13]车改被有关政府预断为公共善的促进，而在对待公权力运作的层面，公众善的价值观集中于对公权力运作的参与、了解和监督。在政府看来，这两种善的观念之间隐含着某些冲突，比如公众参与和改革效率的冲突，政府调整这些冲突的办法就是选择其所预判的公共善而牺牲了公众的个体善。这种权力调整实际上违背了上文所述“禁止局内人决定谁是局外人”的规范性要求，同时也牺牲了公众的基本权利需求，因此不具有正当性，如桑德尔所说：“判断社会调整是否具有正当性，首先并非其最大化了社会福利或以其他方式促进了公共的善，而是其符合权利的概念，这一概念是优先于善且独立于善的道德范畴的。”[14]

　　正因为公众作为间接利益集团被直接利益集团所排斥，同时作为国家主人、纳税人以及普通公民的基本参与权利和秉持的善的观念没有得到公权力的充分尊重，才造成车改这一被有关政府认为促进公共善的决策依旧遭遇公众的质疑和批评。因此，外界公众某种程度的参与对于政府行为正当性的证成以及认可度的提升而言是不可或缺的要件。

　　（二）资讯公开程度不足

　　虽然有关政府在改革过程中主动及时地向公众公开了诸如改革对象、范围、补贴标准等相关资讯，但是某些关键性的资讯仍然掌握在政府手中，比如车改之后原有公务车辆的情况，已公布的某些数据是如何得出的，依据的标准是否科学合理，实施的具体效果如何，在执行中是否存在漏洞，有无违纪违法现象等等，没有具体详细地透露给公众。

　　对此，如果政府不愿公开，那么即使公众诉诸现行制度和法律，也未必能获得有力支持。首先，车改不直接涉及或影响公民的私权益，属于政府代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的管理行为之一，是一种行政内部行为，[15]而目前还缺少实效性的机制保证外界公众就政府内部的管理行为提出质询；其次，如前文所述，车改不属于《政府信息公开条例》相关条款所硬性列举的应当公开事项，而公众如果仅根据其中的原则性条款要求有关政府公开某些资讯，又因为缺乏具有明确指向性的强制性规范作为依据而显得比较无力。即便有关政府受到压力被迫遵循原则性条款的精神公开，由于《政府信息公开条例》没有明确规定公开的具体程度，有关政府在这方面仍然拥有较大的自由裁量空间，公众也就无法冀望届时公开的程度能明显超过目前已经主动公开的标准。虽然今年11月2日最高人民法院向社会公布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的意见征求稿，试图将不服政府信息公开中的具体行政行为纳入行政诉讼受案范围而进一步促进政府资讯公开，[16]但是在行政诉讼不涉及内部行政行为，以及《政府信息公开条例》所设定的公开范围和程度的限制下，此类诉讼能获得多大实效仍值得怀疑。处在这种现实环境下，加之有关政府也没有确立额外的机制以保证公众充分行使向政府质询有关车改问题的权利，使公众对已公开的资讯报有怀疑却无处求解，或者要求政府进一步公开某些资讯却不可得，于是政府亦可对公众的质疑视而不见、听而不闻。所以无论如何，公众都将位于一种知情权得不到充分保障的无奈和尴尬境地。

　　为了使车改决策得到有效落实，杜绝车改中可能出现的腐败现象，有关政府专门配发了针对车改中违纪违法行为的处罚规定。我们不否认其能够产生一定的威慑效果与约束作用，但是问题在于，政府是否确实执行了此类规定，执行的结果与影响如何等资讯往往都处于政府的控制中，公众在许多情况下根本无法知情，有时乃至无从了解此类规定本身的详细内容，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。[5]261因此类似的实体性监控措施及其试图规范的政府行为仍然无法获得公众的完全信任。换句话说，车改问题的任何实体性矫正措施都已经无法应对和消弭公众的质疑与批评，程序瑕疵的消极因素几乎完全掩盖了车改本身所折射的积极因素的光芒。所以，某种程度上可以宣告针对车改遭遇不信任问题的实体性矫正措施的死亡，车改的正当性、合法性与公正性，只有经过检验车改决策与执行程序的正当性、合法性与公正性来证成。对程序拥有的这种检验功能，伊利在不同的语境中有过精辟的论述：“仅通过查验谁最终拥有什么是无法确定大部分分配的合宪性的，只有通过关注分配的程序方能清楚地予以处理。”[12]136在成熟或比较成熟的宪政国家和法治社会，程序正是公众最为关心的因素，对于公众来说，政府权力运作的结果是否正确实际上并不存在独立的实体上的判断标准，仅仅存在程序公正与否的判断标准。无论结果如何，只要严格遵守了正当的程序，结果就是正确和令人信服的③。因此，针对车改不信任问题的解惑必须依靠以正当程序为导向的矫正措施，而程序矫正又须以作为不信任本源的车改本身系存的两大消极因素为核心与关键。

　　首先，扩大决策参与主体，构建参与式决策模式

　　车改运作的内部化与外部公众参与的缺失是车改程序的“阿卡硫斯之踵”，是车改决策遭遇不信任的首因。比较理想的解决方案是扩大车改决策的参与主体。最低限度上，有关政府应当邀请普通公民代表、相关问题专家代表、决策所涉及的直接利益集团代表，参与车改决策的各项议程，听取代表的意见、建议和诉愿，并在平等商谈的基础上形成能反映多边利益的科学决策。更高层次的矫正程序则是举行有公众参与的更加公开化、正规化的听证会。此种听证程序有别于用以解决与缓和基于政府部门之行为直接影响或侵犯特定或不特定公民之合法权益而引发的公权与私权之间冲突的、对抗性较强的传统听证程序，二者的最大不同在于，在前者中，公民代表的参与并不是为了自己的直接具体的利益进行防卫与抗辩，而是为了发挥更为直接有效的权力监控功能，同时促进不同利益集团通过平等对话、民主协商、相互妥协进行多边利益整合以实现合作共赢，并基于共赢的格局产生某种公共决策。妥协可能被认为包含一定的消极因素，例如参与公众基于强权的消极妥协，但是妥协也具有极其重要的积极面向，妥协恰恰是“民主程序的核心”，是实行民主的所有条件中最重要的，“没有妥协，就没有民主，有关各方如不愿妥协，则无达成妥协的可能”，也就无法“权衡冲突各方争议，从而形成政策、制定法律”。“拒绝妥协，除开无条件投降外，不接受任何一切，这是专为儿童所写的故事书中那些英雄们所表现的特性”。[17]182－183最关键的是，妥协并不是表面上看来的如此消极和无原则，首先，在现代民主社会，妥协绝不会是公众单方的，强权也有低头的时候；其次，妥协往往“不需要牺牲原则，只是在解决方法、具体步骤上达成妥协”，[17]185最后，某些机制，比如资讯公开制度，有助于避免无原则的妥协。

　　因此，本质上此种新式听证程序是一种新型的政府决策模式，代表了权力运作高度民主化和广泛参与化的趋势。其类似于一种公共论坛，通过它所求证的结论和形成的决策能够融合相对比较广泛的不同社会群体的价值需求，更易为公众所接受。同时，“程序的开放性使得决策机关变成‘智慧的竞技场’，使得政府以及政党必须而且也能够不断从民间吸收最优秀的人才和最新颖的建议”。[9]22基于这些因素，民主参与式决策模式总体上能够获得比传统的公权力单边决策模式更科学的结论和更好的社会效果。从行政法的角度考察，这种决策模式不仅发挥了对行政权的控制功能，而且超越了控权的传统面向，试图寻求决策取向与设计对公共福祉与社会效益的最佳分配，符合现代国家立法所倡导的“最好行政”的理念。[18]在某种意义上，它也可以证明在现代社会，正义的获得不必总是经过公权与私权间或者私权与私权间激烈的对抗，不同利益集团的和平商谈、相互合作在实现正义上往往事半功倍。

　　值得注意的是，民主参与式的政府决策模式本身存在这样一对矛盾，即满足公众参与要求而导致的程序拖沓和政府运作效率之间的冲突。“‘一言堂’在作出决定方面比‘群言堂’更加快捷，而按照民主程序来协调不同利益集团的要求、争取多数同意，需要经过辩论、审议、妥协和表决等法定步骤，有时会贻误机遇。[9]21如果不能妥善处理这一冲突，那么这种民主参与式的政府决策方式就蕴含致命的结构性缺陷，在现实体制中无法生存。因此，必须寻求公众有效参与和政府正常运作之间的平衡。

　　1、合理设置参与式决策模式的适用范围

　　在现有的环境里，政府已不再仅是守夜人这种单一的消极角色，而同时承担着对巨细领域中诸多社会关系的积极调整职能，因此效率是政府权力运作的生命，效率价值仍然占据着体制性思维的重要位置，有时甚至凌驾于公正价值。参与式决策模式是一种民主化程度较高的权力运作模式，程序正义导向性的要求必然牺牲一部分的效率，这决定了其目前还无法被政府大规模地接受和采用，只能作为局部范围内的一种制度实验，扮演推动效率性思维到公正性思维转向和促进国家加速迈向民主法治成熟的角色。因此，参与式决策模式针对的决策事项范围必须被合理设置。就现状而言，适宜的范围限于在较广的社会领域引发公众较高程度质疑的决策，并且在遇到如打击恐怖主义、应对突发公共事件、国防动员及保护国家秘密等紧急的非常态势和特殊需要时，可以允许该决策模式的适用例外。虽然属于此范围内的决策事项的数量近年来有上升趋势，但是从时间跨度和行政区划来看，集中在某一时期某一地域发生的比例并不高，总体上仍处于可控制的范围内，政府完全有能力兼顾参与式决策模式的运用和政府效率之间的平衡，不会导致政府效率的过度牺牲。

　　当参与式决策模式的局部适用步入稳定实效的轨道，其所倡导的价值核心不被体制性思维强烈排斥之时，可以考虑逐步扩大适用的规模，包括可通过此模式进行决策的事项的范围以及采用此模式的政府的数量。这是一个“规模适度扩大——被接受——规模再扩大——继续被接受……”的循环过程，其终结点出现的条件是，政府的运作彻底地满足了公众的参与欲望，同时公众对政府行为抱有高度的信赖，这也是一个理想的宪政主义国家和民主法治社会的起点。

　　2、慎重选择参与政府决策之公众

　　就处于法治转型期的我国来说，公众参政欲望强烈，但总体而言，公众参政程度不高，参政能力也尚不成熟，这决定了参与政府决策公众之确定至为关键。随机选择或者允许任意普通公众参与，而不具体考察参与者知识结构水平及其把握政治权力运作规律和理解公共行动目标与价值的能力，形式上似乎体现了参与的公平性和广泛性，但实际上至少存在两方面的隐患，第一，公众代表缺乏相应的知识水平和理解能力，对所参与之决策无法做出具有实效性的反应或提供有建设性的意见，甚至不置一词，那么其参与就失去应有之义，公共决策就会回归传统的政府单边主导模式；第二，公众代表被压抑的参政热情过度释放，专注于私权利的实现，在决策的每个细节斤斤计较以图达到其期盼的效果，甚至只从自身狭隘的利益需求出发考虑问题，而忽视了对政府运作和公共行动效率价值的考量，这将对政府正常运作与公共福祉实现构成妨碍。在这两种情况下民主参与的决策模式都无法起到实效性的多边利益整合作用，并极有可能导致政府对其失去耐心。因此，公众代表的确定需要慎重，目前仍宜交由有关政府进行，这也是作为公众要求政府接纳自己参与决策的一种代价和妥协。而为了保证政府选择的公正性与合理性，政府必须公示所选择之公众代表，以及据以选择的相关标准和理由。最低限度上，相关标准和理由可以包括：

　　（1）具备良好的公民品德和强烈的社会责任感，能够根据真正的公共福祉设想共同未来，[19]197并能够自觉承担起支持公正制度的自然责任和保护自由公平价值的责任。[20]即使政府的决策目标与公众代表自身利益冲突，但他们所具有的道德责任感会促使其根据良心自由理性判断政府决策是否符合自然公正和公共福祉的要求，而不是基于自我的考量反对与其私利冲突的政府决策。

　　（2）具有比较成熟的民主政治行为能力和法律行为能力，能准确理解公共行动的目标与价值，进行充分的利益表达和理性的公共思考。[19]178在某种意义上，“政治上成熟的人会寻求持中的解决方法，使冲突各方都得到一定程度的满意”，[17]183所以那些在管理公共利益方面智识丰富、能力较强的人应该有更大的发言权和影响力，以及更多的被选择机会。

　　（3）具有与所参与之决策事项相适应的知识结构。对于技术含量较高的决策，参与者应该要能够理解其中涉及的专业性内容。

　　这三个标准并不是平行考虑的，而是具有一定的位阶次序：

　　标准（1）是前提性标准，是需要最优先考虑的，位阶最高，标准（2）和（3）均不得与之精神相悖。特别是对于标准（2），如果符合标准（2）的群体缺乏公民美德和社会责任感，那么其可能运用自己的智识与影响力使公共决策朝向有利于其私利的目标。

　　标准（2）是关键性标准，位阶次于标准（1），但同样不可或缺。在鉴定参与者符合标准（1）的基础上，必须确认其同时符合标准（2），以保证参与的实效性。

　　标准（3）属于可选择性标准，如果具备相应知识结构的群体不符合标准（1）和（2），那么代表的选择可以不考虑标准（3），知识性的内容可以通过其他手段补充。

　　其次，进一步提高资讯公开的程度，确立公众质询机制

　　程序正义是实体正义的前提，而资讯公开是保证程序正义的关键。即使公权力运作的程序保证了公民的参与，但是能参与其中的终归只是少部分代表，如果缺少资讯充分公开的制度保障，绝大多数的公众仍将处于“无知之幕”④ 中，那就无法证成此种公民参与的正当性与合正义性。况且在非公开的状态下，由于私人与政府力量的悬殊，以及人天生具有的出于自我保存需要而被迫接受某些强制性规范的脆弱性，参与的公众代表的自由意志受到强大公权力左右甚至被强迫妥协和认可某些决策的概率将急剧上升，此概率与非公开的程度成正比。因此，非公开化的公民参与只会沦为一种高度形式化的政府做秀手段和掩盖程序实体双重不正义的虚伪外衣。在车改面临的公信力和认可度问题上，有关政府应当清醒地认识到相关资讯的进一步充分公开对解决该问题所具有的积极意义。有关政府已经主动及时公开了许多重要资讯，这折射出政府运作观念及方式规范化的趋向。既然已经走出这么一大步，就应该坚定地走向彻底规范化，否则，“行百善难抵为一错”，原有程度的资讯公开无法满足公众，而回避某些资讯的公开又使政府失去公众仅有的信任，那么所有规范化努力都将付诸东流。所以在目前资讯公开程度的基础上，有关政府应该继续向公众披露足以消除公众不信任的某些关键性资讯，最低限度上应包括已公布数据的详细产生依据、车改后原有公务车辆的去向、车改实施的具体效果、执行中是否存在漏洞、车改方案的变更或终止、违纪违法现象及其惩戒结果等信息。对于效果、漏洞、方案变更或终止以及违纪违法及惩戒等资讯还应该进行持续性的披露，不能有始无终，以利于公众和社会的长久监督。

　　“一千个人眼里有一千个哈姆雷特”，政府的资讯公开未必能令所有公众满足，应当允许公众就有关车改资讯公开未尽事宜向政府提出质询。而现有政府接受质询的机制主要是针对公众就具体直接地影响或侵害了自身权益的政府外部行为所产生的怀疑，以及公众试图获悉的直接关涉自身权益的某些公共资讯等进行释疑，诸如车改之类的政府内部管理行为基本上不属于政府接受质询的范畴。因此，有关政府有必要扩大现有接受质询的范围，重塑一套稳定、富有实效的、兼顾内外部政府行为的机制，充分保证公众向有关政府质询的权利。公众的质询既能监督和规范政府行为，又能使政府了解民意并据其完善决策，这实际上也是公众参与形式之一，而且是对公民参与式决策模式本身无法克服的缺陷——参与代表的有限性的补正。值得指出的是，可接受质询的政府内部行为的范围并不具有任意性，应当以保守国家秘密、保证必要效率为限，最佳结果是实现国家权力顺畅运作与公民权利充分行使的平衡，对此，最根本的落脚点还是规范政府在确认哪些内部行为属于国家秘密以及公众质询会否影响效率等方面的自由裁量权。

　　四、结语：权力运作的宪政曙光

　　从宪政视域对车改问题的考察并不仅仅限于本论所涉及的几个方面，在理论与实务上均具有相当广阔的探究空间。本论所择取的考察角度重点着眼于程序领域的问题，这具有特别的意义。从政府自觉规范权力、尊重公民权利的公车改革中可以发现政府权力运作已经与传统的领导层单边决策方式有所不同，正有意识地迈向法治化，其中最明显的因素是程序思维的逐渐成熟，虽然程度有限，但是仍具有开拓性的意义。公车改革中伴随的权力运作模式的转变可能成为撬动压制于私权利之上的权力巨石的“阿基米德基点”：如果能够借此转变之契机，进一步涵摄更大范围内的政府权力运作，在不同领域的权力运作中提高相关程序的精致程度，特别是逐步扩大公众参与的广度和深度，那么公共行动的规范性、实效性与认可度都将获得极大提升，因为“公共行动的正当性并非取决于抽象的权利概念或人民同意的概念，而是取决于参与公民积极同意的具体行为”。[19]137同时，如果能基于公众参与的扩大化进一步形成民主参与式的公共决策模式，那么既存的公权与私权的冲突在一定程度上能够借助这一平台以公民参与公共商谈的方式被转化，而隐含于现实政治体制中的民主与不信任问题也可以得到适当的解决。这一构想包含了某种私权利的野心，但是从公权和私权较量的现实格局以及宪政的精神实质来看，这种野心是正当和值得支持的。

　　当然，由于诸多原因，要求政府在短时间内完全按照上述彰显宪政精神的方案运作具有相当的难度，也并不现实。但是我们仍然要不厌其烦地强调新生事物的发展规律——道路曲折、前途光明。既然政府让公众看到了宪政的曙光，那公众就要沿着曲折的道路坚持下去，持续推动政府走向宪政。即使过程漫长，所有人都已做好心理准备，中国乃至世界法治进程发展的历史已经证明，伟大的改革从来都无法一蹴而就。

　　注  释：

　　① 隐性交通成本的典型例子是日常上下班的交通费用，这本属于应然的正常开支，但是由于享有公车者无需承担此类费用，而一般公务员却不享有交通补贴，这就产生了二者在经济收益上的落差。显性交通成本的典型例子是由于政府部门保障公车使用的能力有限，公务员为执行公务而预先垫付交通费用，事后没有及时得到报销而可能产生的货币贬值和孽息性损失，或者由于诸如缺乏报销凭证等原因而根本无从报销所产生的损失。

　　② 也称光环现象、成见效应，系指在知觉过程中，将知觉对象某一行为特征的突出印象不加分析的扩展到其他方面去，仅从局部信息而形成一个完整的印象。其实际效果在于以偏概全，使得高尚的事物看起来更加高尚，丑陋的事物看起来更加丑陋，这是一种非常大众化的心理效应。

　　③ 不过，只有当存在包括公正的社会与经济制度安排在内的基本社会结构时，这种形式的程序正义方能发挥作用。因为在此种基本社会结构里，即使程序有瑕疵。社会调整的结果仍将具有较高程度的理性，不会偏离或不至于明显偏离常规意义下的合理的道德标准，而程序正义将加强社会调整的公正性。如果不具有这种社会结构前提，纯粹的程序正义所保障的将会是非公正的社会与经济制度所调整的实体结果，那么程序正义就彻底失去意义（参见J. Rawls. A Theory of Justice, Cambridge、Massachusetts: Harvard University Press, 1971, p.86－87）。所以，笔者在此将语境设定为“成熟或比较成熟的宪政国家和法治社会”，因其必然包含上述基本社会结构。

　　④ 本文所提“无知之幕”系指由于政府资讯不公开导致公众无从知晓政府内幕及公权力运作详情的混沌状态，与罗尔斯所指的“无知之幕”并非同一概念。

　　参考文献：

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　　[3]［美］斯蒂芬·L·埃尔金：《新旧宪政论》，见［美］斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编：《新宪政论》，周叶谦译，北京：生活·读书·新知三联书店，1997年。

　　[4]W. P. Gwyn: The Separation of Powers and Modern Forms of Government, in Robert A. Goldwin and Art Kaufman, Separation of Powers-Does It Still Work? Washington. D. C: American Enterprise Institute, 1986, p.66.

　　[5]章剑生：《行政程序法基本理论》，北京：法律出版社，2003年。

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　　[13]J. Rawls, The Idea of an Overlapping Consensus,　Oxford Journal of Legal Studies,　Volume 7,　Number 1 (Jan.,1987), pp. 4-6.

　　[14]M. J. Sandel, Liberalism and the Limits of Justice, Cambridge: Cambridge University Press, 1982, p. 1.

　　[15]胡建淼：《行政法学》，北京：法律出版社，2003年，第199页。

　　[16]《最高法院就审理政府信息公开行政案件司法解释稿征求意见》，中国法院网，http://www.chinacourt.org/html/article/200911/02/379437.shtml,2009-11-02/2009-11-16.

　　[19]B. Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkeley: University of California Press, 1984.

　　[20]［英］保罗·P·克雷格：《英国与美国的公法与民主》，毕洪海译，北京：中国人民大学出版社，20

　　作者简介：陈诚（1984— ），男，福建仙游人，浙江大学光华法学院博士研究生。