苗藏养生泡酒料图片:农村基层人员贪污贿赂、侵占挪用资金等刑事案件 简要分析 --北京市忆通律师事务所

农村基层人员贪污贿赂、侵占挪用资金等刑事案件 简要分析
来源： 忆通律师网 作者：张海涛 时间：2008-12-18 点击： 3111
举  报  信
----对东莞市东城温塘祠下股份经济合作社一位村长的 举报
举 报 人：姓名:xxx, 性别：男,工作单位：xxx ,住所:xxx ,联系方式:xxx
被举报人：东莞市公安局东城分局 局长  住所:xxx ,联系方式:xxx
被举报人：姓名: 袁xx, 性别：男,工作单位：xxx ,住所:xxx ,联系方式:xxx
广东省高级人民检察院：
事实与理由：
程序问题
袁xx是祠下村的前任村长，在1994年到2003年担任村长期间，利用职务之便，非法侵占村集体土地并非法倒卖村集体土地、侵占村集体公用款；袁xx的行为已经构成刑事犯罪，依法应当追究其刑事责任。
祠下村在2006年向东莞市公安局东城分局就袁xx犯职务侵占罪、非法买卖土地罪、侵占公款等刑事犯罪一案进行了报案,要求对袁xx进行立案侦查。祠下村集体村民在2005经过审计他任职期间的帐目，发现重大问题后，就开始了报案,但东城公安分局无论如何都不登记也不立案,经村民无数次的投诉和上访后,东城分局叫赖炳轩的民警（警号157940）在没有办法的情况下,才对上述报案作初步立案登记。
2006年8月23日上午九点左右，村民代表袁牛妹等五人第十九次到东莞市公安局东城分局向办案民警赖炳轩了解案件的调查进展情况，遗憾的是东城分局并没有做相关的调查取证工作，赖炳轩在我们五名群众面前说：“要办此案件，要请示温塘居委会书记秦文东，主任袁浩标，还要请示东城党委”。
村民代表袁牛妹问他什么时候才会有调查结果，赖炳轩态度恶劣并说粗口说：“这是我们公安局，也是我们地头，我喜欢什么时候办就什么时候办，要想破案要等十年、三十年、一百年，不给你们办你奈我如何？”而且他还召集20多名民警对袁牛妹进行强暴问话，有一名叫袁建芬的民警用力按住袁牛妹的肩膀和头，指着他的鼻子、用力按住他的头大声恐吓：“你就是叫袁牛妹，你的名字在东莞已经公开了，整个东莞都知道你在举报袁xx，你是东莞的风云人物，你不会有好下场的。”
2007年7月10日东莞市公安局东城公安分局以没有犯罪事实为由下发了东莞市公安局东城分局东安字[2007]31号《不立案通知书》，祠下村村民于2007年7月15日向东莞市公安局提出了撤消该“不立案决定书”的申请，东莞市公安局经过调查后，几天后就将该不立案决定给予了撤销；并交回给东莞市公安局东城分局赖炳轩继续侦查，祠下村村民在此之后几乎每周都去找赖炳轩民警了解案件的查办进度情况，每次得到的回复都是在查办中，而且说"没有停过查办".可是当村民问他查办的情况如何时，他却说:"这是机密"。
2007年年底，祠下村几十个村民到东城公安分局和东城区政府表达抗议，当时的温塘村委书记“秦xx”接到他们政府部门的通知，十几分钟左右的时间就赶过来，疏导和安慰祠下村村民，并当着我们的面打电话给东城公安分局的人说“我都叫你们拖他们的了，你们不要惹恼怒他们群众就行了，叫你们把那个案件丢淡他们的了，你们又不听，你们不要理他们就行了。”
因此，本案也涉及到了当地基层行政机关违法滥用职权、玩忽职守的刑事犯罪。
依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关说明的不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”
第十八条第二款规定：“……对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”
另外依据“最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》”、《人民检察院刑事诉讼规则》等相关法律法规的具体规定。人民检察院应当依法对刑事立案活动进行有效的监督。
根据上述法律法规的规定，结合本案的具体案情，特请贵检察院依法对东莞市公安局东城公安分局应当立案而不立案侦查的违法行为进行监督，并依法追究相关责任人的刑事责任。
根据上述法律法规的规定，结合本案的具体案情，特请贵检察院依法对东莞市人民检察院东城分院的侦查部门应当立案侦查而不报请立案侦查的违法行为进行立案监督，并依法追究相关责任人的刑事责任。
实体问题：
祠下村前任村长袁xx在1994年到2003年担任村长期间的具体犯罪行为：
一、1998年12月,东莞唯美陶瓷有限公司收购温塘瓷厂，成为唯美陶瓷有限公司温塘分厂。该厂土地是祠下村1993年7月18日出租给温塘瓷厂（有土地租赁《协议书》为证），面积共计120亩（80040平方米），租金每月为24万元，租期为1994年1月1日至2053年底。1993年7月18日到1998年12月（共五年零五个月）租金共计1560万元，但是租金每次收回来在次日便被支走。按照120亩为80040平方米计算，每平方米2500元，总价值超过两亿元人民币。（该涉案土地其中有60亩在破产时退回，也存在问题。）
二、2003年3月，建厂房和宿舍出租给“台裕厂”使用，该厂房的办公室装修，该工程是“台裕厂”自己找人装修，费用也是“台裕厂”支付给装修公司的，但 “袁xx”却在外面私自开具收据从祠下村支取三万五千元。门卫室工程款在合同中已经包括了这工程，而“袁xx”又在外面私自开具收据从祠下村支付43490元的虚假开支。近八万元的费用支出没有任何的合同和法律依据。
三、2003年2月27日，“美光皮具有限公司”从厚街镇搬迁过来温塘租用祠下村的厂房。同年7月因经营不善老板逃匿，当时很多工人没有领取工资就自动离开了工厂，最后剩下几十个工人一定要拿到工资后才肯走，“袁xx”假借开村民大会，要求从村里面支付这几十个工人的工资，当时所有村民一致的反对。但“袁xx”还是强行从村里拿出六十多万元，假发工资，私自雕刻“美光皮具有限公司”的公章借出六十多万元发放数额只有数万元的工人工资，领工资的工人也是虚假的。法院案件档案显示的工资全部是2003年3月份的工资（特别说明，3月份的工资表也是假的），根本就没有4月、5月、6月、7月份的工资。发放工资没有工人的签名和附有有效的身份证证明该工人身份的真实性，盖的所谓的工人私章也是“袁xx”私自雕刻的。具祠下村村民到法院查询档案显示，拍卖“美光皮具有限公司”的财产所得款也没有收回到村里，而法院的分配表拍卖款只分给祠下村，其他债权人没有分配到任何款项。
四、2002年，东城区政府为了建东城初级中学，征用祠下村位于土名叫（马计）的土地，面积共计14.4亩，面积9604多平方米，东城区政府当时让祠下村村民自己选择，如果祠下村村民要土地，就按照实际面积在周屋给祠下村村民一块面积同样大土地，“以地换地”，如果不要换地，就按照每平方米180元的价格补偿给祠下村村民。当时祠下村大部分村民选择在同等面积的条件下以地换地。但2003年底，袁xx以有人出价每平方米为195元为由，咨询村民的意见，此价是祠下村每平方米的实收价，不附带任何条件。但祠下村村民在2005年查帐时发现帐目存在严重的问题，该土地买卖合同涉及近二十万元虚假的单据开支列入祠下村的帐。推土工程款81817元，计算收费面积是14.44亩。并且出卖的面积仅为7100平方米，2000多平方米土地没有去向，这样计算的话，每平方米的出卖价仅为100元左右，这样比和区政府的补偿每平方米180元还要少80元左右，共计大概少72万元左右，加上虚假的二十多万元的支出证明，袁xx职务侵占的金额此单就近百万元。
这十多万元的虚假单据开支，祠下村村民已经找过买地的当事人周树波，当面的盘问了这些电缆线、变压器工程、给水管工程、围墙的费用开支收据是否是他们的实际开支？是否是他们买的？这些单据是否由他们开给我们村的？得到的回答很肯定的说“不是”、“根本就没有这回事”，祠下村几个村民当时用录音笔把现场的谈话录了下来。有人证（其他在场的村民）可以佐证。
五、2000年“袁xx”在未经村民同意的情况下，私下将土名为“鱼贝塘”的土地卖给袁伟强、袁浩林、袁伟林、袁焕兆，余剑、吴庆良、曾伟雄、余诺、周孔志、祁润球，（私下签订的合同面积为31238平方米）现在东莞市国土局测量的涉案土地的实际面积为33426.96平方米，东莞市国土局现场实际测量的面积比当时非法出卖土地的合同面积多出2000多平方米，按照每平方米3000元计算的话，这里就600万了,这2000多平方米的面积相当于区政府的办公面积；而且还采用上面的手段用电缆沟工程、围墙工程、水电工程的名义编造虚假的开支单据来向祠下村支钱，事实上买地的人根本就没有这些开支，即便有也是他们自己负担，这和祠下村没有任何关联。
六、谢仲明、余诺（是东莞市寮步建筑公司四十施工队）1998年3月28日至2000年9月30日签订工程合同四份，支付的工程款超出合同约定的工程款共计290964元，而“袁xx”从祠下村支出工程款利息187354元。祠下村当时在银行帐号上的存款金额从来就没有少过100万元。余诺先生在2000年买土名为“鱼贝塘”的土地，经东莞市国土局现场实际测量的面积比合同面积多出292平方米。按照每平方米3000元计算的话就876000元，这相当于三套房的面积。
七、1998年12月, 东莞市中级人民法院就温塘瓷厂破产案件的卷宗证据显示，祠下村的分配最后得款是五万四千多，但是“袁xx”交回村里来的款只有3850元。
以上袁xx的犯罪事实均有相关的证据，予以证明。
依据，2000年4月29日全国人大常委会第九届十五次会议通过的«关于刑法第九十三条第二款的解释»，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”：(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(2)社会捐助公益事业款物的管理；(3)国有土地的经营和管理；(4)土地征用补偿费用的管理；(5)代征、代缴税款；(6)有关计划生育、户籍、征兵工作；(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。 村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上便利，非法占有公共财物，挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、刑法第三百八十五条和刑法第三百八十六条受贿罪的规定。
结合本案的具体事实，袁xx的行为并非属于该解释的情形。
按照村民委员会组织法第4条、第5条和第6条的规定，村民委员会的职责是：协助乡镇的人民政府开展工作，管理本村的公共事务；兴办本村的村自治事务，为农村居民提供治安保卫、公共卫生等公共服务；支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济，从事生产服务和协调工作；依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。这些职能涵盖了公共事务、村内自治范围内的公益事务、村企业经营商业事务等方面。
依法从事公务，全国人大立法解释将其限制在七项范围之内。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。惟有在这七项事务中,才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污、受贿、挪用公款犯罪，除了这七项，贪污、受贿、挪用公款犯罪不能成立。
进行经营活动,即村经济组织从事以营利为目的的经营性行为，在此范围内利用职务进行犯罪，成立职务侵占罪、挪用资金罪和非国家工作人员受贿罪。
村民自治范围内的事务,是指人大立法解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项,既非协助政府从事行政管理,亦非企业经营性质的村自治事务建设和公益服务活动。在此种活动中,村基层组织工作人员利用职务进行的犯罪,不能成立贪污、受贿、挪用公款犯罪，但可以成立职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪。
因此本案中的袁xx的犯罪行为已经构成“职务侵占罪”与“挪用资金罪”依据刑事诉讼法的管辖规定应当由公安机关进行立案侦查。
现特依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十七条规定以及《人民检察院刑事诉讼规则》等相关法律法规的规定，恳请贵检察院依法履行刑事侦查立案监督的职权。
此致
广东省高级人民检察院
举报人：
2008-11-18
附件：参考文章与相关新闻
目录：一、从一案例看农村基层组织人员贪污贿赂案件的立案管辖
二、农村基层人员贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件的法律适用问题
三、新闻：农村贪污挪用情况突出　广东将查办涉农犯罪
四、新闻：一个村委会主任的自毁之路
五、农村基层组织工作人员职务犯罪的法律适用问题
六、农村基层组织工作人员职务犯罪案件法律适用问题探析
七、关于查办社会主义新农村建设中贪污贿赂犯罪情况的调研报告
八、检察机关如何实施刑事立案监督？
一、从一案例看农村基层组织人员贪污贿赂案件的立案管辖
更新时间：2007-9-21 10:28:17   作者：宋爱兵
2004年我院根据群众举报查处了一起某村两委班子主要领导人私分高速公路征地补偿款的案件。该村支部书记伙同村主任、会计，从镇政府领回高速公路征用土地补偿款入账后，仅向村民发放了部分补偿款，将其中的六万元分三次用假票冲出，四人俵分。此案表面上看很清晰，随着诉讼程序的改变，一些问题开始显现。一审法院以贪污罪定罪量刑，二审法院改判为职务侵占罪。为什么会改变定性，这是因对法律认识的不同而导致判决结果的不同，但引起争议的根本原因是案件管辖划分问题造成的。
《刑事诉讼法》规定贪污贿赂案由人民检察院立案侦查。2000年4月29日，全国人大常委会通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以立法解释的形式对刑法规范中“其他依照法律从事公务”的含义进一步明确界限，规定村民委员会等农村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员” ：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业的款物管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。从以上不难看出，《解释》规定的是有条件的管辖，即只有村民委员会等基层组织人员从事所列举的七项公务时的犯罪，才为检察机关管辖，其他情形则为公安机关管辖。但笔者认为这样划分管辖并不科学，在一定程度上存在理论与实践相脱离的情形,出现了许多新的问题。
一、群众举报及案件受理问题。基层检察院每年立案的职务犯罪案件70%多是村级基层组织人员，初查、侦查的犯罪线索主要来自群众的举报。有条件的管辖（从事七项公务）的规定让普通群众区分有一定的难度，由于犯罪的隐蔽性，普通群众也不可能知道得清清楚楚，所以多数举报线索反映的只是表面现象。应该由哪个机关管辖？到哪个机关举报？群众不清楚，无所适从。举报不明确，必然给案件受理带来一定的难度。当然现在检察机关对举报线索百分之百受理，受理之后对线索进行分流，该由检察院查处的检察院查，该由公安局查处的转给公安局查，属纪检等部门的转其他部门。但现实情况并非如此简单，有的线索不调查不能确定应由谁管辖，把不太明确的线索都转给其他部门，必然会使举报的群众不满意，使检察机关的公信力丧失。况且实践中司法机关及其他部门也确实因此而出现扯皮现象。这就是管辖划分不科学造成的举报难、受理难。
二、侦查及审判问题。贪污贿赂犯罪与职务侵占罪、挪用资金罪以及公司、企业人员受贿罪极为近似，但侦查权由检察机关和公安机关分别行使。而农村基层组织人员职务犯罪有条件的划分管辖，更容易混淆。这就要求首先要对犯罪主体及侵犯的客体、对象进行定性，符合从事其所列举的七项公务的由检察机关进行自查，其他的由公安机关进行侦查。但实践中问题的是，在立案之初要做到对犯罪嫌疑人及侵犯的客体、对象准确定性是比较困难的，也是不可能的。因为：第一，现在村级组织的资金主要有：1、本村的自有资金。2、有关部门拨入的专项资金。3、社会捐助资金等。侵吞、挪用自有资金按职务侵占、挪用资金处理，侵吞、挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物及社会捐助公益事业资金等几项按贪污、挪用公款处理。而实际情况这些款项不可能单列账目，资金一般是混在一起使用的，难以区分。第二，农村基层组织工作主要是村级的集体事务和协助人民政府从事的管理工作，而村级事务往往是国家公务和集体公务交织在一起，只有协助从事人民政府的国家公务时出现的犯罪，由检察机关管辖，其他归公安管辖。要确定是不是属于检察机关管辖，必须准确的定性，即分清上述主体从事的什么公务及资金的性质，这必然给案件的侦查带来了一定的难度。查清了这些，管辖才能确定，案件也就基本可以终结了。查后发现有的超管辖，须移交有侦查权的机关，这必然造成讼累。这就是按照有条件管辖划分带来的弊病，造成了实际操作上的侦查难、判决难。
随着建设社会主义新农村的进一步深入，农村的城市化进一步加快，“三农”问题日益受到关注，扶植农村发展的各种国有资金、社会资金越来越多，名目也越来越多。农村的各种矛盾在一定时期内会更加突出，停留在原有的《解释》对案件管辖的划分，显然跟不上时代的步伐。为改变举报难、受理难、侦查难、判决难的现象，使对农村基层组织人员贪污贿赂案件管辖划分更科学、更具有可操作性，笔者建议取消《解释》所列的七项规定，与《刑法》第八章贪污贿赂案侵犯的客体相呼应（《刑法》第八章规定贪污贿赂侵犯的客体是公共财物，《刑法》第91条规定公共财物含有集体财产），以主体划分管辖，规定凡从事公务活动（集体公务和国家公务，企业除外）的都按照贪污贿赂犯罪处理。这样，既科学又简单，司法机关可操作性强，群众清楚明了，同时也缩短了办案流程，减少了讼累，有利于更好地维护农村的和谐稳定。
二、农村基层人员贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件的法律适用问题
http://www.124aj.cn添加日期：2008-11-17来源：拍案网--兴平市检察院
建设社会主义新农村，全面实现小康社会是我们党在新的历史时期做出的一项重大决策，然而，在我国农村基层组织的工作人员中依然存在着贪污贿赂、侵占挪用等刑事问题，检察机关作为国家的法律监督机关，如何保证党在新的历史时期各项路线、方针、政策生平重大决策在农村中的贯彻落实，是我们检察机关一项义不容辞的责任，就农村基层组织工作人员中的贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件的法律适用问题，笔者谈几点看法。
一、农村基层组织工作人员贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件的犯罪主体
农村基层组织工作人员贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件的犯罪主体，一般是村支部书记、村委会主任、村委会委员及财会人员。采取的方式通常是收入不进帐或者少记收入、虚报冒领、伪造单据、重复支出、违犯规定、挪用专款等，这些工作人员由于文化程度不高，法制观念淡漠，表现在行为上通常是明目张胆，因此在一些地方经常引发群众上访，影响社会稳定。
二、农村基层组织工作人员贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件诉讼难问题
农村基层组织工作人员涉嫌犯罪存在着诉讼难主要是我国刑法就贪污贿赂侵占挪用等犯罪主体做出了明确的规定，为了在农村基层组织中贯彻落实好刑法，全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事救灾抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理、代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作……”这些规定为刑法在农村基层组织的法律适用问题做出了明确的规定。然而，在农村基层组织工作中存在着财务管理不规范、收入混记现象，甚至个别村干部家长意识至上，收入、支出满腰转，要分清哪一些收入属于集体收入、哪一些款项属于代政府从事公务活动相当困难，如果对这些案件提起公诉时，就会出现了举证难的问题。这样，农村基层组织工作中贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件中的犯罪人员就不能及时得到法律应有的惩戒，也会造成误导，让群众认为检察机关有意包庇腐败分子，影响党和政府在人民群众中的形象。因此，农村基层组织工作人员贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件的法律适用问题已经关系到党在农村基层组织中政权的巩固。
三、农村基层组织工作人员贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件的法律适用问题
1、进一步健全村（居）委会的民主和监督制约制度。坚持村务公开制度，做到重大事项必须由村民大会讨论决定，财务开必须要村民理财小组审核后张榜上墙，这样，无论集体款的收入和支出，国家款的收入和支出，都在群众的监督之下。
2、规范农村基层组织财务管理。要进一步推广村账乡镇代管制度，同时积极探索会计、出纳等人员交叉任职制度，这样，如果出现农村基层组织工作人员贪污贿赂、侵占挪用等刑事案件，就便于职证，使犯罪能及时得到惩戒。
3、进一步改革司法体制。出阶段依法贪污贿赂、挪用公款犯罪归检察机关管辖，侵占、挪用资金归公安机关管辖，在农村基层组织中的工作人员涉嫌经济犯罪，有时部分归检察机关管辖，部分归公安机关管辖，这样就出现在案件的办理中涉案资金的归属、计算等方面存在着认识不统一的问题，不利于办案。为了能及时有效地打击犯罪，对当前农村基层组织工作人员涉嫌经济犯罪，应积极探索公安机关与检察机关联合办案的方式，较好地破解这一领域的法律适用难题。（卢海林）
三、农村贪污挪用情况突出　广东将查办涉农犯罪
金羊网 2008-05-26 15:08:12  来源:羊城晚报
村民小组出纳挪用征地款50万
今明两年广东检察机关将深入查办涉农职务犯罪
本报讯　记者崔朝阳，通讯员陈云飞、刘园园报道：一个村民小组的副组长，竟能贪污征地款26万元；一个镇计生办的职工，就挪用农村结扎户养老保险金68万元……2003年以来，广东省检察机关立案
查处的涉农职务犯罪案件中，贪污挪用征地款和农村城镇化建设资金的情况比较突出，落网者不少是小小的“村官　”。
省检察院昨天通报，2003年至2007年，全省检察机关立案查处涉农贪污贿赂等职务犯罪案件共计911件1047人，约占同期贪污贿赂等职务犯罪案件立案总数的13.1％。所立案件中，涉及贪污442件545人，受贿238件251人，行贿23件24人，挪用公款201件220　人。这些案件，涉及农村基础设施建设领域278人，土地矿产征用开发领域367人，专项款物管理环节130人，代征代缴税费环节87人，支农惠农资金管理环节49人，生态环境保护领域11人。
较为典型的案件有：增城市荔城街道办事处主任黄士峰在负责农村征地补偿过程中受贿305万元案；佛山市乐从镇镇长马健康（副处级）在审批农村土地开发项目过程中受贿222万余元案；深圳市国土资源管理局吴育基在负责征地开发工作期间收受贿赂140余万元案；广州市番禺区副区长廖昌（副局级）利用审批征地拆迁补偿款便利收受贿赂79万余元案；东莞市清溪镇居民委员会连屋村村民小组副组长戴小华贪污征地补偿款26万余元案；东莞市樟木头镇计生办职工蔡瑞容挪用农村结扎户养老保险金68万元案；清远佛祖村虾塘村民小组出纳陈国英挪用征地补偿款50万元案等。
对“村官”利用职权贪污挪用与地方经济社会发展重大项目有关资金的现象，省检察院表示也在检察机关查处的范围。有关负责人分析，广东此类现象比较突出，与镇村级财务管理制度不健全、缺乏监督有关。
据介绍，今明两年，广东省检察机关将根据最高人民检察院的部署，深入查办涉农职务犯罪保障新农村建设。针对广东涉及土地开发征用和农村城镇化建设方面的职务犯罪较多的情况，检察机关将切实加强与新农村建设领导小组和财政、农业、林业、水利、土地等部门的联系沟通，理顺线索移送机制；进一步加强与纪检监察、公安机关、审计、信访部门的协作，建立健全情况通报、线索移送、案件协查等协作机制，形成工作合力，重点查处。
四、一个村委会主任的自毁之路
新华网浙江频道（2006-02-10 11:29:12） 来源
浙江省富阳市蒋家村原村委会主任江生荣，因涉嫌挪用土地征用补偿款31.4万元、贪污10万元，被富阳市检察院立案侦查并提起公诉。该市法院以挪用公款罪、贪污罪两罪并罚，一审判处其有期徒刑13年，追缴贪污款10万元。
一审判决后，江生荣提出上诉。杭州市中级法院审理后，认为原判认定的事实清楚，证据确凿、充实。于2005年10月底作出裁定：驳回上诉，维持原判。
五、农村基层组织工作人员职务犯罪的法律适用问题
2008-11-17
【内容摘要】我国农村的基层组织比较多，从目前的情况看，农村基层组织人员职务犯罪绝大部份发生在村党支部、村委会和村经联社等掌管村经济活动的人员身上，他们任职有时交叉、分工界限不明确，协助政府工作和管理村公共事务，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物的行为，是否属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，刑法规定不明确。因此，在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时，应将三种组织(党支部、村委会、经联社)与三种职务(公务、自治事务、经营事务)排列组合后，决定当事人的行为应适用哪一法律规定认定行为性质。
【关键词】基层组织  职务犯罪  法律适用
职务犯罪主体“国家工作人员”的概念，在刑事法制实践和刑事法学研究中是一个长期有争议的问题。1997年修订的刑法实施以来，对于农村基层组织——村民委员会和村党支部成员在协助政府管理公共事务时，是否属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”存在很大的争议。在司法实务中，争议直接地影响到职务犯罪案件在实体法上的定罪量刑和程序法上的管辖分工，有的案件甚至因为认识分歧导致基层群众告状无门，不利于矛盾的化解和社会的稳定。为此，2000年4月29日全国人大常委会第九届十五次会议通过了«关于刑法第九十三条第二款的解释»，该立法解释规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”：(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(2)社会捐助公益事业款物的管理；(3)国有土地的经营和管理；(4)土地征用补偿费用的管理；(5)代征、代缴税款；(6)有关计划生育、户籍、征兵工作；(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。 村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上便利，非法占有公共财物，挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、刑法第三百八十五条和刑法第三百八十六条受贿罪的规定。这个立法解释，对解决农村基层组织人员职务犯罪的法律适用和确定公安、检察机关职能管辖的分工问题具有重要意义。至此，在查处农村基层组织人员职务犯罪案件中，围绕犯罪主体和相关法律适用问题的争议得到了解决。在职务犯罪主体问题上，笔者根据目前的检察实践和审判实践，围绕农村基层组织工作人员职务犯罪的法律适用问题作些粗浅的探讨:
一、正确区分农村基层组织人员职务犯罪的几个问题
如何对农村基层组织人员利用职务实施的行为准确定性，前提是正确把握有关立法、法律解释等规范性文件的精神。要理解全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释,应当把握两个原则:从刑法角度看，这是一个为了明确界限的限制性立法解释，凡立法解释未明确规定的,在司法实践中不能对相关问题作没有法律依据的扩大化理解，对有明确规定的，则应严格执行，不能有法不依；从农村基层组织的状况看,由于基层党务、公务、村务和经济事务等均由村党支部、村委会、村经联社、经济合作社等组织承担,有时任职可能交叉，甚至分工界限不明确，故适用刑法时必须结合《宪法》、《村民委员会组织法》和其他相关法律规范性文件，一并把握其刑事立法和立法解释的精神。①
(一)从犯罪主体角度，首先要正确把握“村基层组织”的含义
1、村党支部人员是否属于立法解释规定中所指的基层组织人员
有观点认为村党支部是否属于村基层组织在立法解释中无明确规定，因而不能将村党支部理解为立法解释规定的基层组织。这种观点是错误的。村民委员会组织法对党支部已有明确的规定,党支部完全属于立法解释中所指的村“基层组织”。村民委员会组织法第三条规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”此处所说的“基层组织”与立法解释中的“基层组织”应属于同一个法律概念。另外，根据我国宪法序言的规定和政治生活的实践，中国共产党是我国政治生活和社会生活中的领导力量，村民委员会组织法更是在法条中明确规定党的基层组织即村支部，“发挥领导核心作用”。因此，按照政治生活的实际,如果村民委员会是基层组织，其工作人员利用职务犯罪可以构成贪污、受贿、挪用公款罪，而对其实施领导的党支部人员反而不能对其职务行为承担刑事法律责任，这在逻辑上是说不通的。
立法解释的表述是“村民委员会等村基层组织”，这一表述意味着村基层组织不限于村民委员会。根据我国的政治和法制实践，执政党的组织与其所领导的同级的法律意义上的组织，一般而言，在刑法上具有相同的法律地位，即行使相应的权利，承担相同的责任，但因立法文件往往不在法律文件中将党的组织进行表述，但不管有无明文表述，人们均将党的组织赋予与同级法律意义上的组织相同性质。比如，人们在执行刑法时，从来没有怀疑过乡以上各级党委这些党组织属于刑法上所指的国家机关。同理，企业的党组织工作人员，除了党务行为以外，他们在从事企业事务管理时，一般而言应视同企业工作人员。因此，将村党支部的工作人员视为村基层组织工作人员，这在刑法学界和司法实务中基本无争议。
2、村民委员会分设的村民小组和下属委员会是否属于立法解释规定的“基层组织”
立法解释行文中明确将村民委员会列举为村基层组织。需要特别注意的是，村民委员会组织法第十条的规定:“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”第二十五条规定:“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。” ②村民小组和村民委员会下属委员会是否属于立法解释中所指的基层组织?如果将他们视为基层组织，则其工作人员在协助人民政府实施行政管理工作中所实施的职务犯罪行为，则可定性为贪污、受贿、挪用公款犯罪，否则，将不能被认定为贪污、受贿、挪用公款犯罪。
笔者认为，村分设的村民小组和下属的委员会不属于立法解释中所指的基层组织。根据最高人民法院1999年7月3日作出的司法解释，村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为，依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。而且，能够协助人民政府的基层组织是村级基层组织，村分设的村民小组和下属的委员会，只是协助村级组织工作的组织，与村基层组织是有区别的。
3、村经济合作社、经联社等农村社区性集体经济合作组织是否属于立法解释规定的基层组织问题
按照《民法通则》、《土地管理法》和地方性法规的规定，我国农村除了党支部和村民委员会外，还设有社区性的集体经济合作组织。根据全国人大常委会法制工作委员会“对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示答复”(1992年1月31日)的规定:“民法通则第七十四条第二款和土地管理法第八条第一款规定,‘集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理’。村民委员会组织法第四条第三款规定,‘村民委员会依照法律规定,管理本村农民集体所有的土地和其他财产。’为此，依照上述规定，集体所有土地依照法律规定属于村农民集体所有的,应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理,没有村农业集体经济组织的,由村民委员会经营、管理。”
根据以上法律法规和全国人大常委会法工委的答复,村经济合作社既是向工商行政管理部门登记注册的经济法人，又行使一般企业所不具有的管理职能。因此,经济合作社、经联社应当属于立法解释中的村基层组织。因为村经济合作社属于村级社区性、综合性合作经济组织,它与普通的村办企业等单纯的经济实体不同，除自身经营外,还负有某些管理职责。另外,它的职责与村民委员会的职责存在交叉,这种状况为法律和全国人大有关答复所认可。因此，村经济合作社、村经联社的地位应当属于村基层组织。
(二)从职务性质角度，要区分三种情况:依法从事公务、村级经营活动与村内自治事务
按照村民委员会组织法第4条、第5条和第6条的规定，村民委员会的职责是：协助乡镇的人民政府开展工作，管理本村的公共事务；兴办本村的村自治事务，为农村居民提供治安保卫、公共卫生等公共服务；支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济，从事生产服务和协调工作；依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。这些职能涵盖了公共事务、村内自治范围内的公益事务、村企业经营商业事务等方面。
依法从事公务，全国人大立法解释将其限制在七项范围之内。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。惟有在这七项事务中,才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污、受贿、挪用公款犯罪，除了这七项，贪污、受贿、挪用公款犯罪不能成立。
进行经营活动,即村经济组织从事以营利为目的的经营性行为，在此范围内利用职务进行犯罪，成立职务侵占罪、挪用资金罪和非国家工作人员受贿罪。
村民自治范围内的事务,是指人大立法解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项,既非协助政府从事行政管理,亦非企业经营性质的村自治事务建设和公益服务活动。在此种活动中,村基层组织工作人员利用职务进行的犯罪,不能成立贪污、受贿、挪用公款犯罪，但可以成立职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪。
二、正确认定农村基层组织人员职务犯罪
根据以上法律精神,在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时,应当将三种组织(党支部、村委会、合作社)与三种职务(公务、经营事务、自治事务)排列组合,然后决定当事人的行为应当适用哪一法律认定行为的性质。只有村基层组织(党支部、村委会、合作社)协助政府从事公务活动时，基层组织人员利用职务实施的行为才能根据刑法和立法解释认定贪污、受贿、挪用公款犯罪；而村基层组织人员在集体经济组织进行的经营性活动中,利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的，认定职务侵占、挪用资金和非国家工作人员受贿罪。
刑法修正案（六）第七条将刑法第一百六十三条修改为：“公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产。”“公司、企业或者其他单位的工作人员在经济往来中，利用职务上的便利，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，依照前款的规定处罚。”“国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员有前两款行为的，依照本法第三百八十五条、第三百八十六条的规定定罪处罚。”这样就明确规定了农村基层组织工作人员在集体经济组织进行的经营性活动中,利用管理或者从事经营活动的职务便利而受贿的，认定为非国家工作人员受贿罪。
党支部和村民委员会在非公务非经营的公益活动中,利用职务之便侵吞财物、挪用资金的可以成立职务侵占罪和挪用资金罪；在非公务非经营的公益活动中(即办理村自治事务的过程中)发生的村基层组织人员权钱交易的行为，根据刑法修正案（六）第七条的规定，认定为非国家工作人员受贿罪。
如果检察机关在查处村基层组织人员职务犯罪案件时,遇到村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的事务，如经营管理活动时发生的案件，不能适用《解释》的规定时，可以在查明事实后，根据行为性质，如果涉嫌其他犯罪的，移交公安机关查处；如果因法无明文规定不构成犯罪的,可在查明事实后向基层政府提出检察建议，按照村民委员会组织法和其他法律法规处理。
案例：
1、晋江市东石镇肖下村党支部副书记肖子廉受贿、挪用资金一案。
犯罪嫌疑人肖子廉在担任晋江市东石镇肖下村党支部副书记期间，2005年在配合晋江市委、市政府对省重点项目（晋江市热电有限公司）的供水管道施工过程中,于2005年12月接受晋江市热电有限公司工作人员陈春华贿赂人民币10000元。犯罪嫌疑人肖子廉还利用在担任晋江市东石镇肖下村党支部副书记、委员期间，利用分管肖下村机砖厂的职务便利，于2005年10月21日至2007年8月24日期间，先后三次私自挪用肖下村控股的肖下机砖厂资金共计人民币123.27万元，用于偿还个人及其堂弟肖清良分别经营公司所需的贷款。
在本案中，犯罪嫌疑人肖子廉在担任东石镇肖下村党支部副书记期间，在协助人民政府从事公务过程中，利用职便收受他人贿赂人民币10000元，应认定为受贿罪。而犯罪嫌疑人肖子廉在任村党支部副书记、委员期间，利用职务上的便利，挪用肖下村委会控股的肖下机砖厂资金数额较大，进行营利活动，由于机砖厂是村委会创办控股的，其行为就属于挪用村集体财产的行为，应认定为挪用资金罪。
2、晋江市灵源街道办事处财政所副所长吴招旋伙同灵源街道大山后居委会主任王连付、副主任王文等共同贪污、受贿一案。
犯罪嫌疑人吴招旋在负责大山后村的征地过程中，伙同犯罪嫌疑人王连付利用职便采取虚报的手段，虚增地上物赔偿款54200元共同私分。犯罪嫌疑人吴招旋、王连付、王文等利用在大山后村征地清点地上物的职务上便利，非法收受征地户贿赂，为征地户谋取利益，数额分别达人民币198000元、140000元和50000元。
在本案中，犯罪嫌疑人吴招旋是国家工作人员，犯罪嫌疑人王连付、王文等是村委会成员，根据刑法和立法解释，村基层组织(党支部、村委会、合作社)协助政府从事公务活动时,基层组织人员利用职务实施的行为认定贪污、受贿、挪用公款犯罪，因此对犯罪嫌疑人吴招旋、王连付应认定为贪污、受贿罪，对犯罪嫌疑人王文等应认定为受贿罪。
综上分析,在司法实践中，查处农村基层组织人员职务犯罪案件具体适用法律上，应当将三种组织(党支部、村委会、经联社)与三种职务(公务、自治事务、经营事务)排列组合，严格依照《解释》规定限定的范围，决定当事人的行为性质，正确适用法律。
六、农村基层组织工作人员职务犯罪案件法律适用问题探析
关于职务犯罪主体“国家工作人员”的概念，在刑事法制实务和刑事法学研究中是一个长期有争议的问题。1997年修订的刑法对这一概念的内涵作了比较详细的列举，但是，刑法第93条第1、2款在列举之后仍然采用了一个概括式的表述，即国家工作人员还包括“其他依照法律从事公务”的人员，其外延的不确定性使新的争议再次发生。在司法实务中，争议直接地影响到职务犯罪案件在实体法上的定罪量刑和程序法上的管辖分工，有的案件甚至因为认识分歧导致基层群众告状无门，不利于矛盾的化解和社会的稳定。针对这一状况，修订刑法施行之后不久，有关部门即着手准备对刑法相关规定作立法解释。
2000年4月29日，全国人大常委会九届第十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，这是多年来立法机关首次以“立法解释”的形式对刑法规范的含义进一步明确界限。该立法解释规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助村自治事务款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第382条和第383条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。这个立法解释，对解决农村基层组织人员职务犯罪的法律适用和确定公安检察机关职能管辖的分工问题具有重要意义。
至此，在查处农村基层组织人员职务犯罪工作中，围绕犯罪主体和相关的法律适用问题的争议应当得到了解决。正如博登海默在他的名著《法理学：法律哲学和法律方法》一书中所指出的那样，“时滞”现象是法律常见的一个弊端。这是因为法律必须使人对行为的后果可以预期，因此，应当保持稳定，稳定即意味着法律在一定时间保持不变，而社会不因为法律的不变而停止发展；从立法技术上看，法律规范往往是概括而抽象的，而社会生活却是常常变动着的，生动而具体的。从局部看，某些立法固然存在着超前的问题，但是，从宏观上观察，法律总是不可避免地落后于社会生活现实。在职务犯罪主体问题上，根据目前的检察实践和审判实践，围绕基层组织人员职务犯罪问题的争议，旧的问题刚刚解决，新的争议就已发生。
一、案情概要
某市检察系统根据群众举报，于去年底今年初立案侦查了6件基层组织人员职务犯罪案件。这6起案件在诉讼过程中如何定性处理，发生意见分歧。
从犯罪主体情况看，有三个案件的行为主体是村党支部书记，两件是村民委员会主任，一件是乡法律服务所聘用的人员（法律服务所在行为当时是集体事业性质的单位）。从犯罪客观要件看，村基层组织人员作案时“利用职务之便”的行为事实特征，总体上有四种形式：1，利用从事公务活动之便：即“协助乡镇政府从事行政管理工作”，如征兵、户籍等协助政府从事的公共事务管理活动工作中受贿；2，利用办理村自治事务之便：即“办理当地村自治事务或本村服务事业”的职务之便，如在农村村民居住区改水、改厕、修筑公用设施等纯粹属于村民自治范围内的、与政府行政管理工作无关的公益事项，和提供法律服务等公益性集体事业性质的服务活动，这些公益事项和集体事业，均非协助政府从事行政管理，亦非企业性质的经营活动，而是村的自治事项；3，利用管理或者经营村集体经济活动的职务之便，如营利性的商品房建造、村办企业发包、村办企业工程发包、村固定资产出租、村办企业使用村集体所有的土地等。从犯罪客体要件上看，五件为收受他人财物的贿赂案件，破坏了公职活动的廉洁性；一件是非法占有公共财物的案件，侵犯了公共财产。
二、分歧意见
（一）侦查部门意见
反贪侦查部门认为，前述案件均属于其他依照法律从事公务的人员利用职务实施的犯罪，应定性为贪污受贿，故以贪污受贿罪侦查终结移送审查起诉。
（二）起诉部门意见
1、前述案件中的部分事实可以认定为贪污受贿挪用公款犯罪（以下简称称贪污受贿类犯罪）。凡属于全国人大常委会立法解释规定的“协助政府从事行政管理工作”过程中的职务犯罪，可以认定为贪污受贿类犯罪。其他事实凡不符合立法解释规定的七项内容的，均不能以贪污受贿类犯罪认定。
2、部分事实属于法无明文规定因而不能定罪，即村基层组织工作人员利用办理本村自治事务（即村内公益事项、公益服务）的职务之便而发生的权钱交易行为，因不属于协助人民政府从事行政管理工作的范围，故不能以受贿犯罪认定；由于该行为不是在企业经营活动中而是在村自治事务办理过程中发生的，故也不构成公司企业人员受贿罪，这种行为属于法无明文规定的情形，只能认定无罪。而基层组织人员在村自治事务办理过程中，非法占有或者挪用单位财物资金的行为，可以认定职务侵占罪和挪用资金罪。
3、部分事实构成公司企业人员受贿犯罪和职务侵占罪。基层组织人员利用管理或者经营村级集体经济活动的职务之便而实施的相关危害行为，可以定性为公司企业人员受贿罪和职务侵占罪、挪用资金罪。
4、个别人员认为党支部是否基层组织不明确，故不能对党支部书记的行为认定贪污受贿犯罪。多数意见认为，农村党支部当然属于基层组织，且处于领导核心地位，故党支部书记的行为应当适用立法解释的规定认定法律性质。党支部书记领导村民委时，协助政府从事行政管理工作，亦应属于依法从事公务。如果党支部人员兼职村民委或者村集体经济组织职务的，以其行使的职务作为确定行为性质的标准，党支部人员利用兼任村集体经济组织的职务从事经营活动时，应视同集体经济组织人员，可以成立公司企业人员的犯罪。
总之，侦查部门将村基层组织人员的职务犯罪行为一律认定为贪污受贿类犯罪；而起诉部门，除了少数意见主张按照侦查部门的意见定性、个别意见主张对党支部人员的行为不定罪外，多数意见主张，根据法律和立法解释的规定，区分情况分别处理：凡利用协助政府从事公务的职务之便的行为，可成立贪污、受贿和挪用公款罪；利用集体企业从事经营活动的职务之便的行为，可成立职务侵占、公司企业人员受贿和挪用资金罪；利用村民委从事村自治事务管理和村公益服务之便的行为，只能构成职务侵占和挪用资金罪，但收受他人财物的行为既不能成立受贿罪，也不能成立公司企业人员受贿罪。
三、法律精神
如何对基层组织人员利用职务实施的行为准确定性，前提是正确把握有关立法、法律解释等规范性文件的精神。只有准确理解了法律等规范性文件的精神，才可能正确地适用法律。
这些规范性文件包括：宪法关于农村村民委员会的规定（即宪法第111条）、村民委员会组织法的规定、刑法和全国人大常委会立法解释的规定、地方人大及其常委会实施村民委会组织法的地方立法、地方性法规中有关村经济合作社等农村社区性集体经济组织的规定、高法司法解释中关于农村村民小组长案件适用法律的解释、全国人大常委会法制工作委员会关于村民委和村经济合作社相互关系的批复以及最高人民检察院关于贯彻前述立法解释的通知等规范性文件。在执行这些规范性文件时，不能断章取义，而应注意各种规范性文件之间的内在逻辑关系。
为了表述的方便，所有这些规范性文件的理解，均围绕前述全国人大常委会对刑法第93条第2款的立法解释进行。
要理解全国人大常委会2000年4月29日对刑法第93条第2款的解释，应当把握两个原则：从刑法角度看，这是一个为了明确界限的限制性立法解释，凡立法解释未明确规定的，在司法中不能对相关问题作没有法律依据的扩大化理解，对有明确规定的，则应严格执行，不能有法不依；从农村基层组织的状况看，由于基层党务、公务、村务和经济事务等均由村支部、村民委、经济合作社等组织承担，有时任职可能交叉，甚至分工界限不明确，故适用刑法时必须结合宪法、村民委组织法和其他相关法律规范性文件，一并把握其刑事立法和立法解释的精神。
（一）从犯罪主体角度，首先要正确把握“村基层组织”的含义
1、党支部人员属于立法解释规定中所指的基层组织人员。
有观点认为村党支部是否属于村基层组织在立法解释中无明确规定，因而不能将村党支部理解为立法解释规定的基层组织。这种观点是错误的，因为村民委员会组织法对党支部已有明确的规定，党支部完全属于立法解释中所指的村“基层组织”。村民委员会组织法第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”此处所说的“基层组织”与立法解释中的“基层组织”应属于同一个法律概念。另外，根据我国宪法序言的规定和政治生活的实践，中国共产党是我国政治生活和社会生活中的政治领导力量，村民委组织法更是在法条中明确规定党的基层组织即村支部，“发挥领导核心作用”。因此，按照政治生活的实际，如果村民委是基层组织，其工作人员利用职务犯罪可以构成贪污受贿罪，而对其实施领导的党支部人员反而不能对其职务行为承担刑事法律责任，这在逻辑上是说不通的。
立法解释的表述是“村民委员会等村基层组织”，这一表述意味着村基层组织不限于村民委员会。根据我国的政治和法制实践，执政党的组织与其所领导的同级的法律意义上的组织，一般而言，在刑法上具有相同的法律地位，即行使相应的权力、承担相同的责任；但因立法技术原因，立法文件往往不在法律文件中将党的组织进行表述（如刑法上只讲“国家机关”，而未表述党和国家机关；同时，个别法律文件也有表述的，如村民委组织法、国防法和公司法等少数法律也对党的组织作了规定）。不管有无明文表述，人们均将党的组织赋予与同级法律意义上的组织相同的性质。比如，人们在执行刑法时，从来没有怀疑过乡以上各级党委这些党组织属于刑法上所指的国家机关，因此，陈希同被定渎职罪，正是因为他是省一级的党委书记。同理，企业的党组织工作人员，除了党务行为以外，他们在从事企业事务管理时，一般而言应视同企业工作人员。因此，村党支部的工作人员视为村基层组织工作人员，这在刑法学界和司法实务中基本无争议。
2、村民委员会分设的村民小组和下属委员会是否属于立法解释规定的“基层组织”。
立法解释行文中明确将村民委员会列举为村基层组织。需要特别注意的是，村民委员会组织法第10条的规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”第25条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。”
村民小组和村民委员会下属委员会是否立法解释中所指的基层组织。如果将它们视为基层组织，则其工作人员在协助人民政府实施行政管理工作中所实施的职务犯罪行为，则可定性为贪污受贿类犯罪，如果不能将它们视为基层组织，则其工作人员将不能认定贪污受贿类犯罪。
无论是持哪种观点均有缺陷。同意将这些组织视为基层组织的观点，认为这些组织本身属于村民委员会派生的机构，在语义上应当包括在基层组织的范围之内。尤其是下属委员会的人员，依法可由村民委工作人员兼任，故应当按照基层组织人员对待。相反的观点认为，最高法院曾经有司法解释规定，村民小组长利用职务侵吞财产的行为，按照职务侵占罪定性。而且，能够协助人民政府的基层组织，是村级基层组织，村分设的村民小组和下属委员会，只是协助村级组织工作的组织，与村基层组织有区别。
3、村经济合作社等农村基层社区性集体经济合作组织是否属于立法解释规定的基层组织问题。
按照民法通则、土地管理法和地方性法规的规定，我国农村除了党支部和村民委外，还设有社区性的集体经济合作组织。如《浙江省村经济合作社组织条例》规定：“本条例适用于村经济合作社和其他名称的农民集体所有制的村级社区性、综合性合作经济组织。”第3条规定：“村经济合作社一般以行政村为单位设置。”第4条：“设立村经济合作社，应当经乡（镇）人民政府审核同意后，向工商行政管理部门登记注册，取得法人资格，社长为法定代表人。村经济合作社法人资格登记注册的具体办法，由省人民政府另行规定。”第5条：“村经济合作社实行农民家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制。”第6条：“村经济合作社对本村农民集体所有的土地依法行使经营、管理权。村经济合作社是本村农民集体所有的土地和其他生产资料的发包方，社员个人、家庭或专业队（组）是承包方。原已签订的承包合同，在承包期满前继续有效。合同的日常管理工作由村经济合作社负责。”第7条：“村经济合作社的集体财产受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
广东省农村社区合作经济组织登记办法（1991年1月28日广东省人民政府批准，1997年12月31日粤府令第33号修改）第1条规定：“为建立农村社区合作经济组织登记管理制度，确认农村社区合作经济组织的法律地位，维护其合法权益，根据国家有关法律和《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，制定本登记办法。”第2条：“本省农村劳动群众集体所有的社区合作经济组织棗经济合作社、经济联合社、经济联合总社（以下简称社区经济组织），均应依照本登记办法，办理注册登记。”
浙江省农村政策研究室、浙江省工商行政管理局关于村经济合作社法人登记注册有关问题的通知（浙农研[1993］23号]明确指出，根据浙江省村经济合作社组织条例的规定，村经济合作社具有法人地位，经工商行政管理部门登记注册后，即取得企业法人资格。
另据浙江数据在线http://www.zj001.com/zj001/5/5-2/5-2-31.htm信息：浙江省委、省人民政府于1995年春在桐乡市进行农村集体资产管理体制综合改革的试点，到年底，全省市地县已有105个乡镇开展这项改革的试点工作。改革的重点和措施是：“建立健全乡村集体经济组织乡一级，根据政企分开的原则，建立代表全乡农民利益的社区性财团型乡集体经济组织，负责乡集体资产的管理、经营、投资，实现集体资产保值增值；村一级，主要是明确村经济合作社作为集体资产的产权主体和经营管理实体的地位，对全村农民集体所有的企业资产、土地、资金行使经营管理权……”
根据全国人大常委会法制工作委员会“对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复”（1992年1月31日）的规定：“民法通则第七十四条第二款和土地管理法第八条第一款规定，‘集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理’。村民委员会组织法第四条第三款规定，‘村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。’同意省农委的意见，即依照上述规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”
根据以上法律法规和全国人大常委法工委的答复，村经济合作社既是向工商行政管理部门登记注册的经济法人，又行使一般企业所不具有的管理职能。因此，经济合作社应当属于立法解释中所指的村基层组织。因为村经济合作社属于村级社区性、综合性合作经济组织，它与普通的村办企业等单纯的经济实体不同，除自身经营外，还负有某些管理职责。另外，它的职责与村民委员会的职责存在交叉，这种状况为法律和人大有关答复所认可。因此，村经济合作社的地位应当属于村基层组织。
（二）从职务性质角度，要区分三种情况：依法从事公务、村内自治事务与村级经营活动。
按照村民委员会组织法第4条、第5条和第6条的规定，村民委员会的职责是：协助乡镇的人民政府开展工作，管理本村的公共事务；兴办本村的村自治事务，为农村居民提供治安保卫、公共卫生等公共服务；支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济，从事生产服务和协调工作；依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。这些职能涵盖了公共事务、村内自治范围内的公益事务、村企业经营商业事务等方面。
依法从事公务，人大立法解释将其限制在七项范围之内。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。唯有在这七项事务中，才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污受贿犯罪。除了这七项，贪污受贿犯罪不能成立。
村民自治范围内的事务，是指人大立法解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项，既非协助政府从事行政管理，亦非企业经营性质的村自治事务建设和公益服务活动。在此种活动中，村基层工作人员利用职务进行的犯罪，不能成立贪污受贿犯罪，但可以成立职务侵占罪和挪用资金罪（两罪适用于公司企业和其他单位）。特别需要说明的是：此种职务活动中不能成立公司企业人员受贿罪，因为村民委不是公司企业。进行经营活动。即村经济组织从事以营利为目的的经营性行为。在此范围内利用职务进行犯罪，成立职务侵占罪、挪用资金罪和公司企业人员受贿罪。村支书如果兼任村集体经济组织职务的（集体经济组织特指农村社区综合性劳动群众的集体组织，如浙江省的村经济合作社、广东省的社区合作经济组织），按照地方性法规（如浙江省村经济合作社组织条例、广东省农村社区合作经济组织暂行规定）的规定，村经济合作社等社区性经济组织属于农村集体所有製的经济组织；按照农村的社会实践，一般由党支部书记任合作社社长，故：如果某人职务犯罪但利用的经济合作社社长的职务时，也可成立公司企业人员的犯罪。
四、司法适用
根据以上法律精神，在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时，应当将三种组织（党支部、村民委、合作社）与三种职务（公务、自治事务、经营事务）排列组合，然后决定当事人的行为应当适用哪一法律认定行为性质。不能一律将村基层组织人员的职务犯罪作为贪污受贿类犯罪处理，而应当根据行为人的所属的组织和行使的职责，区别不同情况，作出准确认定。
只有村基层组织（党支部、村民委和合作社）协助政府从事公务活动时，基层组织人员利用职务实施的行为，才能根据刑法和立法解释认定贪污受贿类犯罪；而村基层组织人员在集体经济组织进行的经营性活动中，利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的，认定职务侵占、挪用资金和企业人员受贿罪。
党支部和村民委人员在非公务非经营的公益活动中，利用职务之便侵吞财物、挪用资金的，可以成立职务侵占罪和挪用资金罪；在非公务非商务的活动中（即办理村自治事务的过程中），发生的村基层组织人员权钱交易的行为，既不能成立受贿罪，也不能成立企业人员受贿罪，这种行为属于法无明文规定的情况，按照罪刑法定原则，应当认定为无罪。根据最高人民检察院关于贯彻执行《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的通知（高检发研字[2000]12号）第3条规定：“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》和其他有关法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，并正确把握刑法第三百八十二条、第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪和第三百八十五条、第三百八十六条受贿罪的构成要件。对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。”
据法制日报2000年4月26日第二版《村公共事务管理工作不属公务》一文报道：4月25日，由全国人大法律委员会提请九届全国人大常委会审议的关于刑法第九十三条第二款的解释草案二次审议稿，将“村公共事务管理的工作”从解释草案中删去。原解释草案规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事本解释列举的8项行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。其中第8项为“其他受乡、民族乡、镇的人民政府委托，协助其从事行政管理工作和村公共事务管理的工作”。有些部门和地方提出，村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事的行政管理工作具有政府行政管理的性质，属于依法从事公务的范围，而村委会等村基层组织自行管理村公共事务的工作是村民自治范围的事，不宜纳入依法从事公务的范围。法律委员会采纳了这一建议，删去了该项中“村公共事务管理的工作”的内容。据此，根据立法解释的制定过程看，村内自治事务已明确不属于依法从事公务。
如果检察机关在查处村基层组织人员职务犯罪案件时，遇到村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的事务如经营、管理活动时发生的案件，不能适用《解释》的规定时，可以在查明事实后，根据行为性质，如果涉嫌其他犯罪时，移交公安机关查处；如果因法无明文规定不构成犯罪的，可在查明事实后向基层政府或者党委提出检察建议，按照村民委组织法和其他法律法规处理。最高检察院前述通知第4条规定：“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员涉嫌贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要注意维护农村社会的稳定，注重办案的法律效果与社会效果的统一。对疑难、复杂、社会影响大的案件，下级检察机关要及时向上级检察机关请示。上级检察机关要认真及时研究，加强指导，以准确适用法律，保证办案质量。”
五、需要研究的问题
由于农村基层组织人员的职务兼任情况比较普遍，有时还存在所任职务模糊不清的现象。因此，还有些问题无法统一认识。
1、党支部、村民委员会人员在不兼任经济组织职务的情况下，对村经济组织的经营事项拥有事实上的管理和决策权，他们利用这种权力而进行的贿赂行为，如果不属于协助政府从事行政管理的范围，则能否认定属于公司企业人员受贿罪，存在争议。前述案例均存在这种情况。
2、村民委员会分设的村民小组工作人员和村民委员会下属的委员会工作人员，能否等同于村基层组织人员，亦存在认识分歧。如前所述，最高法院曾有司法解释规定村民小组长利用职务侵吞财物，定职务侵占罪。但是，这一司法解释规定于全国人大常委会的立法解释之前，按照立法解释效力高于司法解释的原则，司法解释与立法解释的精神不一致，则应当按照立法解释的规定处理。如果村民小组长利用协助政府进行行政管理（如计划生育、征兵、户籍、税费征收等工作中），利用职务实施的行为，不能成立贪污受贿犯罪，是否与立法解释的精神一致，值得探讨。
3、村基层组织人员在既非公务又非企业事务活动中，利用管理村自治范围内事务的职务之便，收受贿赂，按照现行立法和司法解释，不能定罪（因为公司企业人员受贿罪规定在刑法第3章“破坏社会主义经济秩序罪”之第3节“妨害对公司企业的管理秩序罪”中，其主体仅限于公司企业人员，法律条文中并无“其他单位的人员”的字样，见刑法第163条）；同时，在同样的职务活动中侵吞、挪用财物、资金的，则可以认定为职务侵占和挪用资金罪（因为这两条罪名规定在刑法第5章侵犯财产罪之中，其主体除了公司企业人员外，还明文规定包括“其他单位的人员”，见刑法第271、272条）。在司法实践中，长期以来形成的观念与刑法的规定还存在着差距。因为人们一般认为，如果一个人的行为虽不能成立贪污罪，但可以认定职务侵占罪的，则其收受贿赂的行为不能成立受贿罪，亦应成立公司企业人员受贿罪。
这种观念固然因与法不符而不足为据，但是，从立法与社会一般观念应当大体保持一致这一法律社会学的立场出发，从立法技术的角度看，既然贪污贿赂类犯罪和职务侵占、公司企业人员受贿犯罪这两大类犯罪曾经属于同一类犯罪，那么，在修订刑法时，将一部分贪污受贿犯罪行为剥离出来，规定为较轻的犯罪时，应当大体保持同步。然而，原来可以认定受贿罪的那部分危害社会行为（如村自治事项范围内的贿赂行为），现在却无法转化为“公司企业人员受贿罪”，至少反映了刑法在修订时，还是有一定的疏漏。《检察日报》
七、关于查办社会主义新农村建设中贪污贿赂犯罪情况的调研报告
新疆平安网讯   社会主义新农村建设是当前我们国家一项重大的历史任务，是一个庞大的系统工程。推进社会主义新农村建设是贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措，惠及广大农村群众，关系国家长治久安的大事。当前，农村基层组织工作人员职务犯罪时有发生，成为侵犯农村群众民主权利、损害农民合法利益，破坏农村经济发展秩序，影响农村稳定的重要因素。通过对吉木萨尔县2003年以来查办的涉农职务犯罪案件认真分析后，形成调研报告如下:
一、吉木萨尔县基本情况及涉农案件情况：
吉木萨尔县是一个农业县，全县13万人口，其中农村农业人口有近9万，占全县总人口的85%以上。我县共有9个乡（镇），167个行政村，农村乡镇干部和村级干部400余人，在全县农业人口中是少数，但是其所处的地位和作用十分重要。
随着经济体制的改革和农村经济的快速发展，乡村级干部受委托协助人民政府管理的移民、扶贫、税收、土地管理等款物也越来越多，乡村级班子的担子越来越重。手中有了权、有了钱，部分村官受拜金主义、享乐主义影响，职务犯罪及违法违纪现象比较严重。调研中发现，部分乡、村基层干部利用职务之便贪污、侵占、挪用各种涉农款项等职务犯罪案件不断发生。
（一）新农村建设中贪污贿赂犯罪基本情况。2003年来，检察机关共受理涉农职务犯罪案件3件, 占受理职务犯罪举报线索的 20%；立案查办的农村职务犯罪案件2件2人，占立案查办的职务犯罪案件总数的20 %，涉及罪名有贪污、挪用公款等，涉案金额达12万余元。在此类案件中，被告人受到刑事处罚的2件，其余案件当事人也得到了相应的党纪政纪处罚。2006年我县吉木萨尔镇某村发生姜某某贪污的案件，被告人被法院判处1年10个月有期徒刑;2007年，我县庆阳湖乡组织干事杨某某挪用公款案件,被告人被判处有期徒刑3年。
（二）该县涉及农村职务犯罪特点：从近年来我县纪委、检察机关受理的举报情况及查办情况分析，一是数量较多。检察机关受理农村干部经济问题的举报，占受理总数的20%；二是涉及村干部多。举报件绝大多数反映村级领导及会计的经济问题；三是反映财务混乱等问题多。主要集中在利用职务职务之便，请客送礼、侵吞、挪用公款和收受贿赂等。从调查材料分析看，其作案手段：采取收款不入帐、虚报冒领等手段，公然贪污公款；以吃喝等名义少支多报、虚支重报侵吞公款；利用假发票报帐频频作案；挪用公款案件时有发生；四是重点环节集中。多发、常发在村镇建设、土地征用、财务管理等方面。五是集体上访、集体署名举报多。农村干部职务犯罪最容易激起民愤，造成干群关系紧张，有的多人联名多次举报，有的对财务问题集体上访甚至越级上访，若处置不当很容易造成矛盾激化。
二、涉农职务犯罪的成因
农村基层干部特别是“村官”违法经济问题不同程度存在，究其原因主要有以下几个方面：
（一）有的“村官”自身素质不高，忽视世界观改造。少数村干部把当“官”与发财等同起来，为了当上村干部不惜拉关系托熟人送礼，一旦目的达到便千方百计捞回“失去”的钱财，造成很坏影响。同时少数村干部平时放松学习，经不起市场经济的考验而走上违纪违法道路。
（二）法制观念淡薄，私欲膨胀。基层村干部皆来自于农村，这些人接受教育的程度普遍较低，自身素质较差，基本没有接受过专业的财务知识培训。加之不懂法，不依法办事，思想观念一旦发生变化，过分追求物质利益，由于法律意识淡薄，难免会做出违纪违法的事情。
（三）财务管理混乱，财务制度还不十分健全，财会人员不专业。近年来，一些农村的财务管理比较混乱，无帐、片帐、现象虽然已逐步消灭，包帐、白条入帐等在村级财务帐目中相当严重。一是村干部利用白条自批自支的现象存在；二是财务状况公开程度不够，收支缺乏透明度，理财小组把关不严格；三是财会人员不专业，缺乏执行财务制度的自觉性和原则性，对村干部言听计从，成为村干部贪污、挪用公款犯罪的帮手，有的与村干部共同作案。
（四）制约机制不健全，监督乏力。一是农村基层管理和监督职能组织没有很好地发挥其内部监督作用，上级职能部门监督无力。如白条入帐现象在村组帐目中依然存在，审查人员对此无可奈何。二是纵向监督软弱。一些上级主管部门对村级集体资金的使用和分析没有进行严格审批。三是横向监督虚化。一些村级集体经济的支配由村里书记、主任少数人说了算，其他人员不敢提意见，也不敢反映，起不到应有的相互监督、相互制约作用。四是对村干部的贪污、挪用等问题，一些知情群众慑于这些人的权势，敢怒不敢言，害怕招来报复。
三、遏制涉农职务犯罪的对策
农村职务犯罪的侦查和预防要在党委领导下，形成各级纪检监察部门组织协调，采取“打防结合，标本兼治，综合治理”的办法，最大限度地预防和遏制违法犯罪现象的发生。
（一）加强农村基层组织建设，强化对农村基层组织党员干部的宗旨观念、法律意识教育。在选举村干部时，一定要认真用好自己的选举权。一是选用政治立场坚定，品质作风优良，工作创新、求真、务实，德才兼备的人；二是选用全心全意为群众服务，学科学、用科学、靠科学带领广大群众脱贫致富，彻底摒弃当官“捞钱”的村干部。形成正气压倒邪气的良好氛围，把那些为官清廉，开拓进取，百姓信赖的人选拔到村干部岗位上。三是要加强对村干部的教育培训工作，运用党政理论及法制理论及早对村级干部进行教育，从思想上筑牢防腐线。
（二）加强农村资金管理，堵塞漏洞。制约和监督农村干部权力行使的关键：一是发挥“村帐乡管”制度的作用，各村定期上报财务凭证，由镇专门机构审核，制止“白条”、“包帐”等违反财经纪律费用的支出。二是改变村领导与财务人员的隶属关系，会计由镇经管站统一管理，报酬分配由镇政府统一支配，与村没有隶属关系。这样可以让会计充分履行自己的职责，也使村干部在财经上没有歪脑筋可动。三是在农村基层广泛推行民主理财制度，杜绝公款随意开支等现象存在。
（三）完善监督机制，注重强化群众的监督作用。要施行群众监督和上级检查相结合。一是必须增强基层单位工作的透明度，让群众享有知情权、发言权，推行村务公开、财务公开。特别是在土地转让、出租、承包、工程发包等问题上，在作出重大决策前要广泛征求群众意见，倾听群众呼声，接受群众监督。二是乡镇经管、审计等部门经常下村检查，做到有案抓查处，无案抓预防，把农村干部职务犯罪消灭在萌芽阶段。
（四）改善农村基层干部待遇，以有效防止发生违法经济犯罪问题。党和政府在农村的各项方针政策，都要通过“村官”才能最终落实到基层。改善“村官”待遇不能忽视。目前，经济欠发达地区农村拖欠“村官”工资的现象比较普遍，严重影响了“村官”的工作积极性及生活，同时也是其违法经济问题产生的原因之一。
（五）加大打击、预防工作力度。一要针对农村干部犯罪较为突出的现状，检察机关要加大查办村级干部贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪力度，对农村基层干部职务经济违法犯罪案件发现一件，查处一件。特别对群众意见大，涉及农民切身利益，多次上访影响稳定的案件坚决从快查处，依法严肃处理，并将处理结果及时向群众反馈。二要充分发挥乡镇预防领导小组办公室职能作用。明确各乡镇预防领导小组办公室职责：1、负责辖区内预防职务犯罪法制宣传教育；2、干部违法违纪信息汇总上报；3、开展警示教育工作；4、帮助堵塞漏洞，建章立制；5、参与重大经济活动，施行监督；6、做好有关预防制度、措施和检察建议的落实和督办等工作。
八、检察机关如何实施刑事立案监督？
刑事立案监督是指人民检察院对侦查机关或者侦查部门的刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。它作为人民检察院的一项重要职能，和侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、民事审判监督、行政诉讼监督一起，构成了我国检察机关诉讼法律监督职能的基本体系。刑事立案监督制度的确立，是我国刑事诉讼法律监督制度进一步完善的重要标志。
一、刑事立案监督的法律根据和范围
我国《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关说明的不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”第十八条第二款规定：“……对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”这是人民检察院对刑事立案活动进行监督的基本依据。根据该规定，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》等又进一步作出了具体规定。根据上述规定，刑事立案监督的范围包括：其一，公安机关应当立案而不立案侦查的案件；其二，公安机关不应当立案而立案侦查的案件；其三，人民检察院侦查部门应当立案侦查而不报请立案侦查的案件。
二、刑事立案监督的程序和方法
（一）对公安机关应当立案而不立案侦查案件的监督
１．刑事立案监督案件的受理。实践中，对于刑事立案监督案件的受理，主要有三种形式：第一，受理被害人的申诉。第二，受理其他有关人员的报案、控告和举报。第三，人民检察院发现的刑事立案监督案件线索。
２．刑事立案监督案件的审查。根据我国《刑事诉讼法》和最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院在受理被害人提出的公安机关应当立案而不立案侦查案件后，应当审查以下几个方面：是否存在应当立案侦查而公安机关不立案侦查的事实；是否符合刑事诉讼法规定的刑事立案条件；是否属于相应的公安机关管辖；公安机关是否决定不立案。人民检察院在审查刑事立案监督案件时，可以进行必要的调查。
３．要求公安机关说明不立案理由。人民检察院对于公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，经审查，认为符合刑事诉讼法规定的立案条件的，由承办人提出意见，经部门负责人审核后，报检察长批准，要求公安机关说明不立案理由。
４．通知公安机关立案侦查。对于公安机关应当立案侦查而不立案侦查的案件，人民检察院要求公安机关说明不立案理由，公安机关说明不立案理由后，人民检察院应当对说明的理由是否成立进行审查。对于不立案理由不能成立的，应当发出《通知立案书》，依法通知公安机关立案侦查。公安机关收到《通知立案书》后，应当在１５日内决定立案，并将《立案决定书》送达人民检察院。
５．人民检察院审查决定直接立案侦查。根据我国《刑事诉讼法》第十八条第二款的规定，人民检察院对于属于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的，经省级以上人民检察院决定，可以直接立案侦查。
（二）对公安机关不应当立案而立案侦查案件的监督
对公安机关不应当立案而立案侦查的案件，人民检察院可以建议公安机关撤案，已采取拘留、取保候审、监视居住等强制措施的，可以建议解除强制措施。对于提请检察机关批准逮捕或者移送起诉的，应当作出不批准逮捕或者不起诉的决定。
（三）对人民检察院侦查部门应当报请立案侦查而不报请立案侦查案件的监督
对于人民检察院侦查部门应当立案侦查的案件而不报请立案侦查的，侦查监督部门应当提出意见，制作《建议报请立案侦查书》，送达本院相应的侦查部门。建议不被采纳的，应当报请检察长决定。