"十一五"减排差强人意凸显中国环保立法欠科学

核心提示：“十一五”期间，环保指标超额完成，中国的生态环境现状却依然不能让人乐观，这种个别环保指标提高、能源结构反而恶化的根本原因，就在于中国环保立法的科学性不足。

“十一五”期间，中国终于结束了长期以来环保指标难以完成的厄运，在环保投资和主要污染物减排两项规划指标方面，首次超额完成了五年计划规定的任务。

但尽管环保指标超额完成，中国的生态环境现状却依然不能让人乐观。

为什么会出现这种现象？很大原因在于，“十一五”规划中“减排”的规定，并不是要全面减少污染排放，而是只有化学需氧量（COD）和二氧化硫两项指标。因此，环保官员难免只把减排这两项污染物作为主要任务。从而在一些地区出现虽然环保规划指标超额完成，但是生态环境状况却不见好转的现象。

而在电力工业方面，尽管“十一五”期间二氧化硫减排指标超额完成，中国目前在火电机组的平均规模、煤耗指标以及脱硫机组的比例等方面甚至已经优于美国，但是所有这些指标的提高，却由于火电的比重增速过快，能源结构严重恶化而起到了适得其反的效果。“十一五”期间，标志二氧化碳减排的“单位GDP能耗下降20%”这一目标，完成得意外艰难。

这种个别环保指标提高、能源结构反而恶化的根本原因，就在于中国环保立法的科学性不足。在片面政策指引下，一些环境官员只把完成规定的减排指标当成任务：要想完成中国环保规划指标中要求的二氧化硫的减排，就要加紧现有发电机组的脱硫改造。这样只重视政绩的环保官员通常都支持能够替代小机组、增加了脱硫设备的大型火电上马（压小上大）。而对于与脱硫目标无关的水电、核电等清洁能源，他们却往往不太感兴趣。“十一五”期间，规划中的水电项目投产超额，却只有28%开工。

在中国，由于火电厂的建设增速过快，能源结构严重恶化，导致煤炭供不应求、价格飞涨、矿难频发、煤电矛盾尖锐激化。2008年全球经济危机之前一阶段，中国遭遇了严重的煤电危机。在这种情况下，国家一度只有鼓励遍布全国的小煤窑加紧生产，才能渡过难关。而在中国煤电矛盾最突出的时刻，煤窑的生产事故也达到了顶峰。

2008年10月全球经济危机的爆发，意外缓解了中国煤炭能源严重短缺的困境。然而煤炭价格快速上涨趋势改变的同时，社会用电量也急剧下降，中国能源结构不合理的矛盾并不能得到缓解。用电量下降，导致大量新投产火电机组必然成为利用率极低的不良资产。恶化的能源结构让中国的电力工业陷入了进退两难的恶性循环，历来都是国家利税大户的国有电力企业，最近几年已经面临全面亏损。

与此同时，中国由于排放了与自身发展水平不相适应的温室气体，哥本哈根会议上，中国遭遇到全球的批评。

以前由于受到经济能力的局限等原因，中国水电、核电等清洁能源的建设一直进展缓慢，但那种由于整体经济能力不足、无能力开发利用清洁能源的情况，在全世界非常普遍，在欠发达国家，社会的能源需求量有限，清洁能源开发程度低的现象并不会造成太大的问题。但是，当一个国家的经济腾飞以后，如果仍然不能及时开发利用水电和其他清洁能源，那么其快速增长的能源需求，就要靠燃烧更多的化石能源来解决。

这必然带来一系列严重的生态环境问题——如今的中国是全球唯一在经济腾飞时期具备条件却不优先开发水电等清洁能源的国家。在法国，核电等清洁能源在电力系统中的比例一度超过80%，发达国家尽量开发清洁能源而限制火电的意识可见一斑。

正是由于中国畸形的环保理念，让清洁能源、尤其是水电在经济发展的腾飞时期严重受阻。截至2009年底，中国水能的实际利用程度还不足技术可开发量的25%，大约只相当于发达国家平均水平的三分之一。为此，中国每年相当于白白损失掉数亿吨煤炭，多排放十几亿吨二氧化碳。

最近几年，在全球发达国家都积极致力于温室气体减排的时候，中国却仍在以每年2亿－3亿吨绝对增量，不断刷新着温室气体排放强度的纪录。大量的煤炭开采和燃烧不仅引发了一系列社会、经济和生态环境问题，也使得中国的经济发展与能源供应矛盾要比其他发达国家尖锐得多。

为适应国际社会的温室气体减排需要，缓解国际压力，中国已经向全世界作出承诺，要在2020年把单位GDP二氧化碳排放量在2005年的基础上降低40%到45%，让中国非化石能源的比重达到15%。根据中国经济发展的预测，要实现这个减排承诺，必须要加速中国的清洁能源开发建设。为此，政府和社会各界也从去年开始重视水电等清洁能源的正面宣传，并加强水电科学传播。中国新制定的“十二五”规划，大幅度增加了水电开工的项目，并且还把“十一五”期间“有序开发水电”说法，改成了“积极发展水电”；新的核电规划也对《核电中长期发展规划（2005-2020）》进行大幅调整，预计到2020年，核电装机规划将提高到目前的8倍多，国家在发展核电态度上已经从“积极发展”转变到“尽可能发展”。

然而，根据“十一五”期间规划中的水电项目只开工完成28%的教训，新规划是否能够得以落实，不能不让人们感到担忧。前不久，在“中国水污染控制战略与政策创新研讨会”上，环保部某官员脱口而出“水电在某种程度上可能比火电造成的污染更严重”，一个环保官员如此表述更说明，中国的清洁能源开发前景并非坦途一片。

但国家的发展和生态环境的现状已经容不得我们在环境问题上出现更多的失误。避免今后再出现重大环境控制失误最有效的办法，就是要在保护生态环境的问题上，加强立法的科学性。例如，在节能的立法上，不仅要关注提高化石能源的利用率，还要树立利用可再生能源是最有效的节能方式的科学理念；在减排的立法指标中，绝不能仅仅局限在化学需氧量和二氧化硫的指标上，至少应将控制二氧化碳排放量考虑进去。

只有建立了科学的环境立法，才能让中国的“节能减排”与国际社会的“节能减排”理念统一起来，才有可能改变我们在GDP还远低于美国的情况下就成为全球最大的温室气体排放国，以及在人均GDP远低于世界平均水平的情况下人均温室气体排放就超过世界平均值的尴尬处境。■

作者为中国水力发电工程学会副秘书长