花开春暖全文阅读结局:《〈官场文化与潜规则〉》第一章官与官场——关于县处级问题..

    不管哪一个朝代，其统治方式的构成都是一个多层面多元件的复杂系统，因而衙门的分类和级别亦是各不相同的。老百姓说的衙门，其实是特指这个系统的最基层面，即州县衙门。这个州县衙门是最具有代表性的。因为：

    其一是州县衙门所处地位的重要性。据史料记载，远从西周开始，我国就以县为最基层建制，以后经过一段县大郡小的反复，到了秦始皇统一全国后，县作为地方行政基层单位便一直维持了两千多年，成为直接体现国家职能的机构，是历代社会政治领域中最关键的层面。自下而上言，天下事务莫不起于州县；自上而下言，中枢政令又莫不通过州县而实施。这种承上启下、汇聚分流的地位，便使得历代君主视州县政府为吏治中最核心的内容。

    其二是州县衙门所司职掌的集约性。其汇集劝农、理财、狱讼、兴学、治安、工程建筑等多项功能于一体的职掌，几乎囊括了封建国家统治机器效能的全部，是任何一级专职性衙门不可比拟的。古人有所谓“宰相必起于州县”之说，就缘于这一级衙门所具有的全方位、系统性的历练条件。

    其三是州县衙门在历代官制沿革过程中的稳定性。两千多年间，历代政府在中央政权组织形式和职官制度等方面，经历过多次变化；惟独州县体制和构成方式，基本没有转换过，几可称为超稳定结构。

    县官虽然品位不高，可是做皇帝的却对其人选和作用越来越重视。从隋唐开始，和官员任命密切相关的科举考试制度在中国确立，其中县令这个职务，还得由吏部经过专门考试从候选人中注授；制度还规定没有担任过州县职务的人，一律不得出任台省官员，从而实现了“宰相必起于州县”的用人主张。唐宋时期大多数宰相都有过在州县任事的经历。

        明清社会里最与基层接近，而且最有实际功效之机构为县级衙门。明清政府采取“结构一体”的方式，知县既为地方官，也是中央派来的专员，除了很少的地方有极少的例外，一般县境之内就没有代表上级的分局和分处。知县虽为文官，守土有责，在有事故时应当与县城共存亡。他既是行政官，也是司法官。

“郡县治，则天下治。”这一自中国建立郡县制度以来治国的金科玉律，深刻揭示了“县令”在国家治理中的重要性。

县级领导干部是我国行政管理体制中的一个重要群体，他们在中国领导干部系列中如此特殊：因为他们除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。

他们大多数是好的和比较好的，他们承受着比较大的工作压力和权、钱、色的诱惑。有一些县级领导干部经受不住权、钱、色的诱惑，走向腐败和堕落。县委书记和县长这一群体因权力寻租出现问题的确实比较多；在一些省市，县委书记已经成为腐败的重灾区。

中国政府体制2000多年变化很大，几乎一朝一变，但是作为地方政府体制，却维持了相当的稳定性，基本上是郡县制，即三级制，只在个别地方实行两级或者四级制。新中国依然延续了这种三级制。

根据中国的宪法，中国目前的地方政府体制明确规定为省、县、乡三级体制，但现实生活中实行的是“市管县”的四级体制。

经济强县(市)社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的全面履行；发展所需的市场监管服务机构缺乏、编制受限，制约了强县经济的进一步发展和提升；强县扩权政策的执行与现行体制和法律法规不相适应，许多权力难以真正下放。

在江苏为什么会出现强县扩权的“肠梗阻”现象呢？根本的原因还是在于经济格局。在江苏的县域地区，其民营经济的发达程度以及民营经济在当地的经济地位与影响力，很难与浙江相提并论。正是由于民营经济在当地力量的孱弱，使得民营企业及其企业家难以在当地发挥影响力，进而难以推动当地政府进行扩权。

这样看来，江苏可能创造的“第二条路”实属不得已——采取县级党委书记进入省委委员班子的行政手段，去推动省管县与强县扩权的改革。没有强大的草根力量，是难以从根本上推动县级政府顺利扩权的。这就是浙江与江苏的根本区别所在。

从秦始皇设郡县制开始，县这个层次非常重要，也是个干事业的平台。干得好是很有发展前途的。县级是中国政治框架、统治运作的基层。同市、省乃至中央机关的运作大同小异，能搞好一个县，就能搞好一个市，乃至一个省。现在活跃在市级以上的领导干部，大多数都是县委书记出身。

中国的“县市王”问题

“县（市）王”的说法比较新鲜，但“封王”并非由我而始。社会上称县（市）委书记为“一方诸侯”、“小皇帝”、“土皇帝”，人们对此类称谓并不陌生。

中国有没有“县市王”？从“中央集权”的高度往下看，没有县市王；站在县市的上级的高度往下看，也没有县市王。县市官员在上级官员眼里，还是小官，县市小官对“上面”总体上还算敬惧。相对于中央和大于县市级别的权力实体、实权官员，县、市辖区的“独立王国”和能称“王”的官员的确不存在。

断定是王、非王，一直是依据某地、某人对中央政权的关系来区别，官府和民间的史学家、评论者历来如此。大家都习惯这样了，习惯到高度自觉、集体无意识地站在中央的角度观察和发言。现在，我要问：干吗非得这样？站在老百姓的立场或从法治的角度，依据其对百姓的关系以及相对于法律的地位来判断是王非王，难道不行吗？

不是从公众和公共社会角度着眼用心，而是把自己混同于“中央人士”和“中央观察家”，这样的史学观、史.应被颠覆。没有中央的分封授权，没对集权体制分庭抗礼，只是对中央而言不是王，这对老百姓来说无所谓，政令畅通与否也和百姓关系不大。百姓判断是王非王，仅看他和百姓的关系就够了－－对百姓有“王权”，就是真的“王者”。

县（市）委书记即“县（市）民”之王，他的另一个常用名叫“县（市）委”。河南卢氏县原县委书记杜保乾，是个说了一些实话的书记，他在一次全县干部大会上说过一段名言：“你们要和县委保持一致。县委是什么呢？县委就是县委书记。”这话是经过长期实践得出的真知，也是官场和县民们的实用生活常识，但平时一般官员没有杜书记这样的坦率。“县委就是县委书记”，县（市）委就是县（市）党，而身边的党比远处的党更崇高、更不能慢待。在县市辖内过日子，“书记才是硬道理”，知道这个道理，比知道什么是“全党”更重要。

“土皇帝”这个称呼不对头。他们一点都不“土”，无论装备和做派，人家都很洋气，其外显和物显的“西化”程度，为县市民们望尘莫及，他们的洋气，属于普通人无法效仿、跟风的“先锋时尚”。

县市委书记腐败问题曾引起热议。面对一份长长的落马县市委书记的名单，媒体问为什么这个岗位成了“腐败重灾区”。按说，“一把手”权重势强难以监督是个普遍现象，那么，作为“一把手”的县市委书记，何以与“一把手”问题相区分而享受“单列”待遇呢？深究之，是媒体及某些分析者，凭直感觉察到了县市委书记和另外一些“一把手”的不同之处。不过，他们没明确地把“不同之处”归纳、阐述出来。

和其他多数“一把手”岗位相比，县市委书记的权力“更像权力”，主要特点：一为权力功能结构完备化；二为辖内权力行使的无障化。也就是说，这个岗位的权力从结构和强度这两个主要方面，都胜于许多其他的“一把手”。县市委书记辖内行权，不必像许多“一把手”那样，需要经常用“单项权力”与“贡献分额”来换取别项权力的支持、配合；多年的“书记制”和“书记潜规则”，早已消灭光了辖内所有的抗衡、制约力量，而其他部门、系统或某些辖区广泛的“一把手”，却往往对辖内一些影响力集团或“社会贤达”有所顾忌。面对县市委书记的“完备强权”，谋求利益的实力群体势必在这一特定层面与其紧密结盟，“拥有”此一人即坐享区域资源。而其他公务人员，所谓“知识分子”，所谓的“代表”与“委员”，在书记面前似乎一堆无贝壳的软体蠕虫。

通过对“人权”的彻底控制，这个岗位全面垄断了辖内所有资源。中国国家学院教授杜刚建如是说：“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”其实，他们的暴力也足够用了。书记阅兵以示武装力量效命于他的例子也披露过，而没倒台的书记阅兵是不会当新闻的。彭水的公安局长视书记为父，说这话并不觉得有什么丢人，我们也没理由认为他对书记的态度是一个特别的例外。

重庆彭水诗案，安徽五河短信案，山东齐河冒名签字案，山西方山县取缔网吧事件，河南沁阳投资5000万享“超国民待遇”事件.....武保安、商殿举、李刚、陈根福、王虎林、黄福印、孙孔文、王德贵、殷光立、唐怀民、吴光华等等书记的卖官、腐败犯罪故事.....说明他们都自授了“独裁领袖”的待遇，都“侮辱了古代”。同时也告诉我们，那里存在一种远不如“君主立宪”的政治生态；也让我们理解了“县民”皆为寒蝉、蠕虫的缘由与悲哀。

官方机构权力绝对化程度为历史之最，而县域“一把手”的权力在此基础上又“出类拔萃”－－其深远意义现在评估尚早，此项“史无前例”继续下去对中国社会的破坏或史无前例。“县市王”强势现状，乃由体制特点和运行技术要求所规定，有着“必然合理性”，一直倡导的“党内民主”无法解决这一问题。书记兼任人大首脑，虽有表面缓解“人大最高权力”理论尴尬的作用，但代价之大实不曾为预谋者所预见，成为一大败笔。所能见、可行者，仅“赋权于民”一途。惟此，广大基层民众方可释放压抑已久的活力。产生了拥有监督、选择地方首脑权利的公民，也就铲除了产生“地方王”的土壤。

县处级是中国行政管理体制中的一个重要层次。谁来竭制处长的权力？

近年来，中国发生了很多处长腐败案，如中国证监督会副处长王小石案、中国银行北京分行副处长徐维联案、甘肃省电业局财务处长顾慧娟案等等。处长腐败成为一道“风景”，这些在行政序列中级别较低的官员手中掌握的权力不可小视，一旦案发，动辄百万甚至千万。

为什么一个个处长会有这么多的权力？

处长的权力之所以变大，根本原因在于他们手中的权力发生了变异。有审批权的地方就可能有腐败。处级作为部委最基本的工作单位，处长名义上没有实际的权力，签字决策权在司局长、甚至副部长、部长手里。但处长作为具体负责执行的官员，拿出的意见常常最有分量。

处长往往是行贿者要过的第一道关。一般说来，处长负责审核材料真伪，是否要移送上级官员，由他们来决定。一些关键部委要害部门的处长权力非常大，他们到下边，对地方官员来说是大事。广西招商局的一位处长说：处长的权力是很大的，我们每年到北京送礼请客，主要就是和各部委的处长打交道。

国家某部的一位处长说：每年回家，前来拜年的地方领导极多，排场之大，令人震惊。一般情况下，我们基本可以下决定。

人们都说处长是可以当家的，当司局长的家，上边的人往往受制于下边。在执行过程中，往往打一个报告说执行困难，就有可能轻易改变决策。这个过程中权力如果产生变异就可怕了。而中国人民大学毛寿龙更是语出惊人：“很多人都说处长在统治中国。”

按照中国的行政体制，本来应该是决策和执行一体的，但现在却人为地被分离了，几乎所有的执行功能都下放给了处级。至于执行得怎么样，只能听下级汇报。上级应该承担的决策、监督和执行一体的功能就这样分离，导致监督的弱化。现在的行政体系中，上级对下级的监督往往是事后监督，少有事中监督。

一个处长的上级可能不知道，但下级 肯定知道。这就形成了有权者不知情，知情者没权监督的尴尬局面。一段时间以来，社会各界对加强“一把手”的监督形成了共识，这是因为“一把手”的特殊地位决定的。而处长作为较低层次的政府官员，社会往往忽视对他们的监督。

总理需要做的一些具体工作由部长来沟通，部长需要司长来协调，司长会具体交给处长来办理。最后的情况是，总理是听处长的。因为处长掌握的资料是一卡车。所以官不进人大，法不出部委，是导致部门利益越来越严重的所在。（可以参考《中央与地方》一节）。

体制改革之后，许多权力下放，一些基层干部实际上掌握了分配社会性资源的大权，，科处级干部分布广泛，在中央部门，这些人实权在手，具体操作中央协调机制；在地方以至基层，他们的权力虽然不同于中央部门，但权力也是实在的。实际上，整个政治和管理体系的运转，均以科处级干部为基础。这个环节一旦发生问题，腐败现象极易产生也极易蔓延。这就是贪污受贿分子中科处级干部占有一个不小的百分比的原因之一。

一个处长，官不大，你侍侯得最好也不一定帮得了你什么忙；但是，一旦怠慢了他，他会到处说你的不是。这种人有的是接触领导的机会，除非你成心让他在上面拨弄是非，否则就得好好招呼，直到将他送走才万事大吉。

中国政治构架层次多，层次多就文件多。文件多自然打架就多。文件最后都拿在科长手里，加上文件中有很多“原则上”、“一般”的活套话，这些都为科长们弄权留下了机会。

官场的现实常常让人看不懂，形成一种怪现象：做官的不做事，做事的难做官。

当今县级政权体制，党政交叉，工作千头万绪。工作中不可能不产生矛盾。工作中出现矛盾如何化解，而不至于成为一二把手之间的隔阂，学问很深。要深知，和则两利，斗则两败。

在由省、市、县、乡构成的四级地方行政层面中，县、乡是行政体系的末梢，因此县、乡干部一般被称为基层干部。除了人们常常说的由局、处、科等构成的职务级别体系，省、市、县、乡构成的行政层面也同样重要地影响着一个官员的“挡次”。

在论资排辈的官员体系中，各级政府和机关单位都有自己内部的先后秩序，容不得外人插队，这使得很多干部认为基层工作“没奔头”的原因。在一些机关内部，不求有功但求无过，排年龄、排职称、排资历来当官却是更为普遍的情况。