关于改革和完善政协组织建设建设的思考
王志雄 2003年12月29日 浏览次数:214

    政协组织建设是政协卓有成效地开展工作的根本保证。强化政协在我国社会主义政治文明建设中的地位和作用，关键是要以“三个代表”重要思想为指导，贯彻中共十六大精神，与时俱进，按照制度化、规范化、程序化的要求，进一步改革和完善政协的组织建设。只有这样，才能使政协充分发挥其他政治组织不可替代的重要作用，不断推进我国社会主义民主政治的发展，充分调动各方面的积极因素共同建设中国特色社会主义。
    一、改革和完善政协组织建设，是进一步改革和完善执政党的领导方式和执政方法的必然要求和具体表现
    政协作为统一战线组织与人民民主形式有机结合在一起的中国特色社会主义政治制度，是我国社会主义民主政治建设的一大创造、一大特色、一大优势，是我国社会主义政治实践活动中创造产生出来的政治文明，也是社会主义政治文明建设的重要组成部分。改革开放二十多年来，随着我国政治体制改革的积极推进，政协事业不断发展壮大，多党合作和政治协商的基本制度不断完善。然而，由于党和国家现行的具体领导制度、组织形式和工作方式还存在着一些缺陷，在一定程度上妨碍了政协组织的改革和发展，使政协这一民主政治制度，无论是政治形式、还是组织形式，与发展民主的要求、与建设法治国家的要求、与帮助执政党提高自身执政能力的要求，都不太完全适应。表现在：
    一是政协组织没有法定的政治地位。政协作为爱国统一战线组织的政治地位在宪法上是明确的，但是作为发扬社会主义民主的重要组织的政治地位在宪法中是没有提及的，仅见于执政党的文件和政协的章程。“中共中央关于坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见”指出：人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要形式。政协章程在总纲中明确：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。由于执政党和政协的这一政治主张没有能够写进国家的根本大法之中，以致使政协在国家政治结构中的地位，低于人大、政府，低于人民法院和人民检察院。政协与人大、政府在法律政治地位上的不对等，决定政协与人大、政府在公众心目中不但出现有权和无权之分，而且还高低有别，三个政治机构的组成人员的流动往往是先政府（党委），再人大，最后才到政协，也就是说政协机构的组成人员绝大多数是快要走进政治人生“终点”的人员（无论你是否年轻、是否有专业知识、是否有工作能力）。其后果，就是令政协组织难以形成的有序的人员进出机制，政协机构组成人员流动不畅，进的来出不去，想要的来不了，不要的却要收，无法实现正常、合理、科学的横纵向流动。
    二是政协机构“发育”不全。改革开放前，以党代政、党政不分，政府是地方党委的一个工作机构，而政协则被当作地方党委统战部的附属机构。改革开放后，党政分开了，政府从地方党委中剥离出来，迅速壮大起来，但是政府职能过多、机构膨胀，不利于党委提高执政能力，政府提高行政能力；而政协虽然摆脱了从属地位，但是机构的发展一直受到制约，始终没有形成能确保政协组织顺利履行职能的人力基础。因此，深化政治体制改革，目标应该是从转变政府职能入手，进一步精简、综合党政部门，调整充实立法机构、咨询机构和监督机构，进一步发展社会主义民主政治，不断扩大公民有序参政的渠道，推进决策的科学化民主化，加强对权力的制约和监督。基于这一现状和认识，我们认为在深化机构改革的过程中，决不能搞“一刀切”，而应该按照中共十六大提出的坚持和完善社会主义民主制度的要求，在党委、政府机构推行“瘦身”计划，在人大、政协推行“健身”计划，从实际出发，适当扩大和充实政协机构，让政协正常“发育"，进一步平衡好党委、人大、政府、政协机构的发展，增强政协履行职能、发挥作用的实力。
    三是政协组成单位和政协委员的产生缺乏必要的民主程序。政协委员是政协工作的主体，政协能否在政治协商、民主监督和参政议政中发挥重大作用，很大程度上取决于政协委员是否具有一定的代表性、一定的专业素质、一定的议政能力和一定的参政热情。应该肯定，以往政协组成单位和政协委员产生的程序是有许多合理因素的，在特定的历史时期中也曾对政协组织建设产生过积极的作用。然而，时至今日，这种把决定政协组成单位的权力高度集中在党委统战部门，把决定政协委员的权集中在党委组织部门、统战部门，集中在参加政协的党派、团体领导人的手中的做法，具有强烈的个人说了算的色彩。这种做法，与政协参加单位它所联系的群众队伍不断壮大，素质不断提高，要求成为政协委员，走上政治舞台的人员越来越多的实际是不相适应的；与在社会变革中出现的新的社会阶层（这些人普遍文化素质高、专业能力强、经济有实力）其要求以单一界别代表的身份参加政协活动的实际是不相适应的；与政协作为民主的产物，又是发扬社会主义民主的重要形式的性质是相背离的。受此影响，相当一部分界别阶层的代表人物很难进入政协，相当一部分新的社会阶层的有识人士被拒之于政协门外，极大地弱化了政协组织的广泛性和代表性，矮化了政协委员队伍的素质，不利于政协组织发动各党派、各团体以及各界人士，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。
    新世纪新阶段新的经济基础和文化基础，要求把建设政治文明与物质文明、精神文明作为我国社会主义现代化全面发展的目标，要求人民政协必须顺应历史发展的必然，不断完善自身的建设，积极促进我国社会主义民主政治的新发展。中共十六大更明确提出“按照党统揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，……支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能”。所以我们认为，改革和完善政协组织的建设，其实质就是进一步改革和完善执政党的领导方式和执政方法。
    二、改革和完善政协组织建设，重点是坚定不移地推进政协组织的制度化、规范化、程序化建设
    政治文明建设的核心是人民民主，实现人民民主的关键是实现民主政治的制度化、规范化和程序化。中共十六大提出“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”。政协这方面的建设，缘起上世纪八十年代末，1989年1月在全国政协七届八次常委会议上，时任全国政协常务副主席的王任重同志提出：“要促使我国政治生活中的政治协商、民主监督得到进一步加强，逐步实现经常化和制度化”，自此至1995年1月，中共中央先后颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，批转了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，使我国的多党合作和政协履行主要职能的工作跨入制度化、经常化的新阶段。中共十五大召开后，政协按照十五大报告的要求继续推进履行职能的规范化、制度化建设。随着这项建设的不断深入，政协制度建设、尤其是组织建设方面的问题凸显：
    一是政协机构设置、政协组织运作、政协委员履行职能缺乏专门法律保障。这不仅体现在宪法中没有明确政协在我国政治体制中的地位和职权，而且还体现在具体法律条款上的“空白”，不是以执政党的文件“代替”，就是以政协自制的文件“代替”，没有强制性，缺乏社会约束力，没有追究是否落实的责任这一说，因人而异，说变就变，缺乏连续性、严肃性。其结果，一届党政领导班子、一套政协领导班子、一个部门一种做法，使得政协组织始终处于一种“无序”的变化当中，该变得不变，不该变的经常变。例如，中央要求地方党委常委会一年要听取政协的工作汇报、研究政协工作2次，文件刚发的那年依照执行，党委换届后改为1次，再后来这一次也得给其他工作让路。至于政府，中央和国务院要求其领导要参加政协的常委会议，其部门领导要参加政协的全委会议，而实际情况往往是办公厅（室）的负责人代替了政府领导参加，部门的工作人员代替了部门领导参加。讲到政协本身也不例外，一套班子对政协章程、上级政协制度一套理解、一套做法，每届调整一次专门委员会的设置、换一次专门委员会的称谓，专门委员会主任、副主任职数没有上限也没有下限，随党政机关机构改革需要分流的领导人数的变化而变化，等等。
    二是政协与地方党委、人大、政府的关系，政协与政协各参加单位的关系不明确也不规范。政协接受地方同级党委领导的具体内容包括哪些方面，政协履行职能过程中，政协党组扮演一个什么角色。坚持党管干部原则和政协依照章程规定协商产生委员、选举领导人的统一，是由政协党组、主席会议、专门委员会唱“主角”，自下而上，会同政协参加单位提出人选，供党委组织部门、统战部门考察后汇总征求党委组织部、政协党组的意见，然后报党委常委会审定；还是党委组织部、统战部当“主角”，自上而下，直接提名，征求政协党组意见后报党委常委会审定。人大与政协在体现人民民主这一点上是相同的，正如周恩来同志所说：“两会只有权力之分，无高低之别，政治地位上是平等的”。要真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利，就既需要有人大，也需要有政协，依照“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各个方面在选举、投票之前进行充分协商、尽可能就共同性问题取得一致意见”来调整、理顺政协与人大的关系，充分发挥政协立法协商、执法监督的作用。政府与政协的规范，着重解决的是“一头热”的问题，即变政协“上门”找协商、找监督、找议政、找政府的“麻烦”为政府主动邀请政协挑“毛病”，发挥政协对改革开放和现代化建设的协商、监督和建言作用，真正做到互为补充，相辅相成。政协与各参加单位的关系，特别是与各党派的关系，是工作上关系、还是组织上关系，还是兼而有之。如，党派主委担任政协领导，是非专职、不驻会，以本党派工作为主，通过抓本党派的工作来推动政协工作；还是专职、驻会，以政协工作为主，通过抓政协工作来推动本党派的工作等。
    三是政协运作程序不规范、不统一、难操作。上级政协订立的制度，下级政协要不要执行。政协主席会议成员，按章程由主席、副主席、秘书长组成，区、县政协不设秘书长，主席会议成员如何组成。政协党组会议、政协主席会议的职权，以及参加这两个会议的人员范围。政协对出列席常委会议、全委会议人员，对应邀到会的同级党委、政府及其职能部门领导的要求和管理。政协主席会议、秘书长会议、专委会主任会议三者关系的界定，是先召开专委会主任会议或主任办公会议，再召开秘书长会议或秘书长办公会议，最后召开主席会议，还是反其道而行之，由主席会议决定一切。政协主席、副主席、秘书长、专委会主任的关系，是专委会主任直接向分管副主席负责，分管副主席批示秘书长办理、向主席负责；还是专委会主任向秘书长通报，秘书长向分管副主席负责，分管副主席向主席负责。专委会办事机构的人权、事权、财权，是由专委会主任统一管理，还是由秘书长委托副秘书长管理，还是由秘书长、专委会主任共同管理。政治协商、民主监督、参政议政的基本步骤，提案的提出与办理，视察的提出与进行，了解和反映社情民意的步骤，政协委员、常委、秘书长、副主席、主席协商产生的程序和撤销、辞去的管理程序，政协委员权力的行使和权益的保护，政协机关干部的录用和选拔，政协行文，政协称谓，政协领导排序，等等，都有待我们按照科学的管理原则、结合我国的政情、从政协的实际出发，进一步加以细化和明确。只有这样，政协整体功能的作用才能得到应有的发挥。
    贯彻中共十六大精神，适应形势的发展，新一届全国政协主席贾庆林同志要求各级政协务必推进政协履行职能各项工作的制度化、规范化、程序化，更好地为发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明服务。据此，我们要以推进政协组织的制度化、规范化、程序化建设为重点，改革和完善政协组织建设，进一步坚实政协事业全面发展的基础。
    三、改革和完善政协组织建设，着眼点应放在程序化上，把有效的规范和制度建立在科学的程序基础之上
    正如社会主义政治文明建设中，共产党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是共产党领导人民治理国家的基本方略一样。制度化是实现民主政治的基本目标，规范化是实现民主政治的保障，程序化是实现民主政治的基础，通俗说来就是没有程序就不可能有规范，离开制度，规范只能是一句空话。
    什么叫程序？我个人的理解是：程序，即事情进行的先后次序，体现为按一定的顺序、方式和步骤来作出决定的进程，其特点是对事不对人，是事先的约定，这种约定是公认的承诺，具有权威性和公开化，不易受个人意志的影响。由于我国有着二千多年的封建历史，近现代工业社会一百多些年，始终未能摆脱“劳心者治人，劳力者治于人”影响，重文轻理，重理轻工。这种思想反映在政治上，就是君权神授，朕就是法，朕说了算，谁官大听谁的。所以，无论是封建士大夫，还是今天的官员，都习惯遵循“原则”，讲空话、套话，搞易粗不易细；不懂也不希望化原则为具体的操作方法，讲程序、讲规范。究其原因，还是君权思想作怪，想搞“人治”，不希望搞“法治”。西方国家近现代历史的演进表明，那个国家最讲程序和有秩序，其发展速度就会比其他国家快，日本、德国就是典型，他们依靠国家政治和国民的有序，很快摆脱了第二次世界大战战败国的阴影，重新崛起，分别成为世界排名第二、第三的经济强国。有序就是效率和金钱、就是民主和自由、就是文明和进步。
    中共十六大提出实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，意义十分深远。其既继承和发展了中共十五大关于推进社会主义民主政治规范化、制度化建设的提法，同时也为我国社会主义政治文明建设指明了方向，为我国社会主义政治文明的理论研究明确了目标。实践表明，不是建立在符合实际的、可操作的、有程序的基础上的制度，不但无法落实，有时还要害人、误事。广州出现的“孙志刚事件”就是一个典型，这种规范没有比有好。可见，当前，要推进政治文明的发展，大力发展政协事业，就必须认真总结我国政体运作、政协运作以及这两者之间互动过程中的经验和教训，不断实践，大胆探索，加强研究，进而建立一套包括政协方方面面工作的，而且是明确的、具体的、可操作的、科学的程序，为加快政协制度化、规范化建设的进程打下良好的基础。
    民主政治思想研究固然重要，但民主政治的具体表现形式、运作模式在当前更重要。正如李瑞环同志所说的那样：“民主是具体的、相对的，一定的民主必然要与一定的时代相联系，与一定社会的经济、文化发展水平相适应的”。中国不能搞两院制，但必须是两会制。跨入新世纪的政协一定要结合新情况，落实老精神，认真贯彻中共十六大精神，解放思想、实事求是、与时俱进，适应社会主义市场经济体制的进一步完善，适应改革开放和现代化建设的进一步发展，适应政治建设和政治体制改革的日益深入，用发展着的马克思主义指导政协的新实践，以创新的精神，努力推进政协的制度化、规范化、程序化建设，不断改革和完善政协组织，加强政协自身建设，把我国社会主义政治文明建设推向一个更新的高度。