至高主宰txt全集下载:吴昕栋：领导干部财产申报制度在中国的实践、问题与制度完善

　　引　言

　　2008年5月25日，新疆阿勒泰地区纪委出台一份名为《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》的文件，规定自2009年1月1日起，全地区县（处）级以上领导干部都要申报财产，并开通“新疆阿勒泰地区廉政网”，作为公示领导干部财产申报、接受媒体和公众监督的重要渠道。

　　一石激起千层浪，阿勒泰地区的财产申报试点引起了社会广泛的讨论和争辩，虽然褒贬皆有，就此引发一场关于领导干部财产申报制度的大讨论，许多媒体也不约而同地把阿勒泰地区率先实行财产申报制度称之为“破冰之举”。 “财产申报”这四个字频繁进入公众视野，时刻牵动着社会的注意力，领导干部财产情况也已经成为公众最希望政府公开的信息。

　　一、财产申报制度概述

　　财产申报制度是指根据国家有关法律规定，一定范围内的国家公职人员按照法定期限和方式，对其个人及与之相关的人员所拥有财产的状况向专门机关如实申报，接受该机关和社会公众检查监督并承担相应法律责任的制度。作为一种重要的监督机制，领导干部财产申报制度是“终端治腐”的一项重要的有效的措施，它通过法律的形式强制领导干部申报和公开财产状况，使领导干部的财产透明化，使其非法所得暴露在“阳光”下，加强了对领导干部的监督和约束，同时又具有领导干部廉洁自证的功能，对领导干部也是一种保护。世界许多国家的实践已经证明，领导干部财产申报制对于预防和遏制腐败具有显着的效果，是一项重要的反腐措施。联合国也将财产申报制度作为预防和惩治腐败的重要举措推荐给其成员国。[①]财产申报制度作为一项有价值的反贪污手段已得到世界各国的公认，世界许多国家和地区都建立了类似的制度，成为极具约束力的反腐机制，故又被称为“阳光法案”、“终端反腐利器”。

　　建立领导干部财产申报制度、公开领导干部财产状况不仅是现代民主政治的内在要求，也蕴含着现代领导干部职业伦理的理念。从民主政治角度看，国家是人民通过相互订立契约成立的，其合法性的基础来自广大人民的同意，人民是主权者，国家的一切权力属于人民，国家权力来自人民的授予和委托，各级国家工作人员都是接受人民委托的代理人，其权力亦来自于人民的授予。[②]因此在终极意义上说，人民有权要求国家工作人员为人民谋求公益，并采取一切可行的措施来保证这一目的的实现，包括人民对国家事务享有一定的知情权，体现为公民的知情权和政府信息公开，有权对国家机关及其工作人员的工作情况进行监督，体现为公民的监督权和政治参与权。公众对公权力及其行使者享有知情权和监督权，作为公共权力的行使者，领导干部有接受公众监督的义务，以保证公权力的行使不违背公共利益，防止领导干部以权谋私、滥用权力。

　　从领导干部职业伦理看，担任公共职务的领导干部，在政治理论上都被认为是人民的代理人。从逻辑上讲，作为主权者或“主人”的人民自然有权要求代理人为民众谋公益，而不是为自己谋私利。财产公开正是检验领导干部是否符合这一伦理的应有之义。[③]

　　此外，通过建立领导干部财产申报制度，将作为代理人的领导干部的财产状况置于阳光之下，接受人民的监督，让公众掌握和了解领导干部的财产状况，只有这样才能保证人民对领导干部的信任，增强其自身的合法性，为其权力的行使提供正当性支持。正因为此，在当代社会，要求领导干部公开申报财产已经成为一个普遍性的制度事实。

　　二、领导干部财产申报制度在中国的实践与问题

　　阳光是最好的防腐剂，阳光政府最有利于防止行政权的腐败和滥用。然而，作为一种重要的监督机制和反腐制度，我国财产申报制度的立法和制度建设，一直步履蹒跚。

　　改革开放以来，从中央到地方都十分重视反腐倡廉建设，其中对国家公职人员的收入和财产申报就制订了一系列的政策和法规，经历了一个从收入申报到财产申报、先中央后地方逐步发展的过程。有关财产申报制度的研究和实践在我国已经进行了20多年了。上个世纪八九十年代，为遏制愈演愈烈的贪污腐败之风，一些学者就开始呼吁仿效发达国家建立财产申报制度，但是一直没有结果。1994年，财产申报法正式列入第八届全国人大常委会立法规划，但未能实际进入立法程序。1995年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但这一规定对财产申报的范围和力度要求都显得过于“温柔”：一是只要求申报收入，并未要求申报所有财产；二是向组织人事部门申报，申报信息不对社会公开。这无疑抑制了申报制度本来应当具有的反腐功能及效果。2001年中纪委和中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，整体上有向发达国家财产申报法所规定的内容靠近，比如在家庭财产申报的主体和范围上做了适当延伸，将申报主体由个人扩大为领导干部及其家庭成员，同时将申报财产的范围从收入拓展到主要家庭财产，但这一规定同样存在内容不完善、检查监督不力等诸多缺陷，加之受到来自领导干部群体内部的阻力和抵触，在实践中实施效果并不理想。2005年，在公务员法的制定过程中，对公务员财产申报制度予以规范的建议最终也没有得到落实。今年初，面对社会各界要求尽快制定关于财产申报制度立法的吁求，立法机关的回应是，“目前制定这一法律的时机尚不成熟”，认为财产申报立法面临一些基本的障碍，如登记实名制未推行、技术手段尚不成熟、公开与隐私界限不清等。

　　2010年7月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求县处级以上领导干部申报个人收入、房产、投资、婚姻变化以及配偶子女从业、移居国（境）外等情况，增加了领导干部报告的内容、完善了报告的程序，但这一规定同样属于党内监督规范，存在法律地位不明确，申报情况不公开、法律后果不明确等问题，在实践中发挥的作用还有待检验。

　　同国家层面领导干部财产申报制度亦步亦趋相比，近年来一些地方积极探索和落实领导干部财产申报制度，进行了一系列试点和实践，积累了大量有益经验。阿勒泰地区的领导干部财产申报试点的“破冰之举”成为社会各界关注和讨论的热点，随后，浙江慈溪、四川高县、湖南湘乡、重庆、湖南浏阳、上海浦东、宁夏银川、广州、江西黎川县、深圳等地陆续跟进，纷纷进行领导干部财产申报制度试点，目前财产申报制度已经在全国10多个地方进行试点，横跨东部、中部、西部三个地理区域，并呈现出试点区域层级不断提高、试点地区范围不断扩大、试点速度不断加快、财产申报的范围不断扩大，公示的力度不断加大等特点，并且已经形成一种积极的示范效应和带动效应，这种地方实践可以形成一种“倒逼机制”，即通过地方基层党委、政府对领导干部财产申报制度的实施，对上级机构包括省级和中央层面形成一种制度实践的压力，从而可以通过上下联动的方式来推进财产申报制度的施行。

　　此外，地方实践所积累的经验，对于建立全国性财产申报制度具有极大的参考价值，尽管这些地方试点在各项制度建设方面距离真正的财产申报制度还有不小差距，但作为一个起点和信号，值得鼓励，值得作为具体的制度实践理性加以积累，可以将其看作是为国家政治上的决断、全国“一盘棋”推行进行着必要的准备。中央通过对这些地区的调研积累经验，势必能够为制度上的设计提供事实样本。

　　然而，必须要注意的是，在先期试点领导干部财产申报的这些地方中，县级政府占了绝大多数；就申报主体的级别来看，大多集中在科级干部和县处级干部；申报资料的公开和检查监督力度有待进一步加大；有些地方的试点工作避重就轻、流于形式。虽然社会对这些试点给予了很高的评价和期望，但地方实践的成果并未触及民众以及专家眼中的合格线。地方实践仍旧摆脱不了“小打小闹”的困境，若缺少中央自上而下的立法支持，这些试点固然有好的愿景，但终将难以取得良好的效果。

　　三、完善领导干部财产申报制度的前瞻性思考

　　当今世界，腐败已经成为全球性的社会问题，权力滥用、权力寻租、贪污受贿、权钱交易等腐败现象无时无刻不在腐蚀着领导干部职务的廉洁性，侵蚀着社会机体的公共利益。尤其我国目前正处于经济高速发展，社会转型的重要时期，腐败问题也是困扰着我国经济发展、民主政治建设的重大问题之一。由于种种原因，在国家立法层面的财产申报制度一直未能建立起来，由此可见，财产申报建立的阻力之大。但是作为一项有效的终端反腐利器，该项制度建立和实施有其客观必要性和紧迫性，但鉴于现实的社会阻力，需要对制度的构建路径进行合理的设计，以减少社会阻力，减轻社会震荡，为制度的建设和实施创造良好的条件。

　　1、政治决断：上层决心和行动是财产申报制度出台的关键

　　作为一项行之有效的反腐利器，领导干部财产申报制度在现有的实践中还面临一系列挑战，例如国情特殊、制度不配套、执行成本过大、机会不成熟甚至人为的抵制等因素。[④]但是，面对公共权力的回应性伦理、公民知情权的需求、反腐败严峻形势的挑战，必须尽快推进制度反腐，这已经成为一个紧迫的公共需求。围绕领导干部“财产申报”和“信息公开”两个核心建立财产申报制度，是民心所向、实践所需。

　　时代特征与社会现实都要求我们选择“制度反腐”的道路。因此，有学者强调，在财产申报制度的立法时机问题上，我们首先需要有“政治决断”，即要不要建立领导干部财产公开申报制度，不应被立法时机和执法可能遭遇的挑战拖住后腿。[⑤]上行才能下效，在此意义上，中央的“决断”在立法上的具体体现，显然比十个、百个阿勒泰“试验”重要得多。并且财产申报制度立法不宜久拖，必须当机立断，才可能成为推进制度反腐的突破口。[⑥]

　　中国的制度反腐在经验层面需要阿勒泰、高县、银川、慈溪这样的地区性制度试验，但在政治层面却需要执政党代表人民做出“政治决断”，需要政治精英从政体维持和人民利益的高度突破既得利益的不完全理性，加快推进中央层面的反腐立法，通过中央强有力的自上而下的推行并加以实施。

　　2、渐进改革：利用“缓冲期”实现财产申报制度的软着陆

　　政府领导干部财产申报虽然是一剂反腐良药，但对腐败顽疾而言能否取得应有效果，主要取决于两个因素：其一是否坚持了财产申报制度的基本要素，这是制度设计或政策制定方面的问题；其二是否重视策略，做到既成功推开，又防控了风险。[⑦]因此，需要重视这项制度推行的路径模式选择问题，必须坚持科学的策略原则，坚持渐进改革的原则，稳步推进、注重探索、逐步完善。

　　对于领导干部财产申报制度的建立和实施，我们要坚持分步走，分步骤分阶段地推行财产申报制度。应积极鼓励地方试点，可以先从一些地方或部门开始推行，然后再逐渐推广到全国，也可以先从一部分领导干部开始，然后再推广到所有需要申报的领导干部。在法规层级上可以考虑从低级到高级渐进，在制度的完善方面也应采取由易到难的方式。[⑧]同时，财产申报制度不应仅仅停留在论证、小范围试点的层面上，还应重视主体制度与配套制度相结合，注重制度设计和执行程序的协调，实现反腐制度的整体推进。[⑨]此外，对待历史上的腐败问题，为减轻官场地震和领导干部阻力，保证财产申报制度的顺利推行，可设置一个一年的缓冲期，采取“从轻处理”的政策，根据领导干部腐败的时间、情节和态度来进行不同的处理，即在一年的过渡期内，申报主体如主动申报并上缴以前的全部违法违纪收入，可一律免除纪律处分，并根据不同情况相应减轻、免除刑事责任，以减缓既得利益者的抵触，使财产申报制度实现软着陆。[⑩]

　　3、法制化道路：财产申报制度的重要保障

　　财产申报制度的建立和实施离不开法律的引导和保障，我国现行的两部有关财产申报的规定正是因为其属于党纪政纪的范畴，其强制执行力无法得到有效的保障，影响了其在实践中的效果。因此，领导干部财产申报制度的建立和实施有赖于法制化，通过立法将公务员财产申报制度的相关内容进行明确规定，将财产申报制度用法律的形式固定下来，最大限度地保障其稳定性和有效性。这样不仅使公众对领导干部的监督有章可循、有法可依，也可以将财产申报制度纳入法制化的轨道，充分发挥财产申报制度在反腐败工作中的作用。

　　4、公众参与：财产申报制度发挥实效的必要条件

　　实施领导干部财产申报，其主要目的在于加强对领导干部的监督和制约，以规范其权力行为。因此，为保障公众的知情权、监督权，在财产申报过程中应该引入公众参与，特别是相关专家学者和媒体的参与，这样既可以让其更清楚地了解和监督领导干部的财产申报，保证财产申报的公正、公开、合法，而且又可以扩大公众有序的政治参与。公众参与的过程也是对财产申报的监督过程，有了公众的积极参与可以保证申报内容的真实性和可靠性。网络技术的发展，使公众参与的途径大大拓宽，给公众通过舆论参与反腐提供了一个有力平台，大大激发了人们反腐的积极性。[11]

　　此外，不容忽视的一点就是，领导干部财产申报制度需要系列的配套制度，作为一项复杂的系统工程，财产申报制度是由一系列相关法律规定所构成的一个法律体系，而不仅仅是单纯的一部或两部法律规定。这就要求在构建公务员财产申报制度时就需要同时着手建立其它的配套措施。领导干部财产申报制度能在多大程度上起到预防和惩治腐败的效果，不仅仅取决于该制度本身是否科学合理，还取决于其他与之相关的措施是否健全和完善，比如完善金融实名制、不动产登记制、身份信息准确法定制、境外或居住地外财产核实制等，这些制度是财产申报制度有效实施的保障，如果配套制度无法跟上，则会引起执法的困境。

　　面对国内严重的腐败现象，执政党和政府高层需要当机立断，采取渐进的改革方式，以积极的姿态、开放的眼光，批判性地吸收借鉴其他国家和地区在财产申报方面的立法经验和实践成果，结合中国具体国情，加快领导干部财产申报的立法进程，建立完善的具有中国特色的领导干部财产申报制度。

　　作者简介：吴昕栋，北京大学法学院2008级法学硕士。

　　【注释】

　　[①]  联合国在其《反腐败的实际措施》中写到：“如果有了这样的法律规章，规定公职人员全面公布个人的全部资产、债务和社会关系，或者定期提供每年的全部收入和商业活动，那将是很有价值的反腐败手段。”

　　[②]  如霍布斯从性恶论出发，认为人的本性是利己的，趋利避害即自我保存是支配人类行为的根本原则，人的欲望是无限的，在国家成立以前人类生活在自然状态中，自然状态是“一切人反对人的战争”状态，人们为了摆脱这种状态，便共同订立“契约”，大家都放弃自己的全部权力并把它交给一个人或由一些人组成的会议，这便产生了国家。霍布斯第一次系统的阐述了社会契约的思想，并把国家看成是社会契约的产物，参见[英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆，1985年版，第97-120页。

　　[③] 王锡锌：“官员财产公开要试验更要决断”，载《新京报》，2009年2月21日。

　　[④] 朱佩明：“执政视野下政府官员财产申报制度的障碍与突破”，载《岭南学刊》，2009年第5期。

　　[⑤] 这里需要区分“决断”和“立法”的差异。“决断”是主权者或其代表对涉及政体生存的根本性问题的判断与决定，是原则性、方向性和总体性的；“立法”则是在“决断”之后的制度技术上的落实，需要更多的实践理性——包括阿勒泰经验——的支持与补充。参见王锡锌：“官员财产公开要试验更要决断”，载《新京报》，2009年2月21日。

　　[⑥] 王锡锌：“官员财产公开要试验更要决断”，载《新京报》，2009年2月21日。

　　[⑦] 任建明：“既要确保实效又要避免动荡——官员财产申报制度设计与执行中应注意的问题”，载《领导之友》，2009年第3期。

　　[⑧] 董建萍：“官员财产申报：改革趋势与制度建构”，载《中共浙江省委党校学报》，2009年第3期。

　　[⑨] 朱佩明 “执政视野下政府官员财产申报制度的障碍与突破”，载《岭南学刊》，2009年第5期。

　　[⑩] 参见 王明高、胡祥勇：“中国家庭财产申报制的建立与健全”，载《湖南社会科学》，2004.1。

　　[11] 比如轰动一时的“中国人肉搜索反腐第一案”。原南京市江宁区房产局局长周久耕，2008年12月因对媒体发表“将查处低于成本价卖房的开发商”的不当言论，被网友人肉搜索，曝出其抽1500元一条的天价香烟，戴名表、开名车等问题，引起社会舆论极大关注，被称为“最牛房产局长”、“天价烟局长”。后引起了南京有关部门的重视，12月28日周久耕被免职。2009年3月因严重违纪并涉嫌犯罪，被开除党籍、开除公职并被移送司法机关依法处理。10月10日，南京市中院一审判决周久耕犯受贿罪，判处有期徒刑11年，没收财产人民币120万元，受贿所得赃款予以追缴并上交国库。