胡世辉:驻京办耸人听闻的腐败情节

对于驻京办，不能仅仅停留在“留”与“撤”，更应着眼于深化行政管理体制改革

今年1月19日，国务院办公厅印发《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，要求撤销地方政府职能部门和县一级驻京机构，半年内完成。7月20日，是一个时限，146家地方政府职能部门驻京办和436家县级政府驻京办应在这个时限前全部撤销。

坚决撤销驻京办的举措，无疑是正确的。一些驻京办热衷“跑部钱进”、“政府公关”，为地方以及地方官员通过非正常渠道谋求利益开了方便之门，浪费了资源、酝酿了腐败。撤销这些驻京办，对于廓清吏治、肃清风气，确实有益。

然而，围绕撤销驻京办，仍有不同认识。一位地方领导的话颇具代表性：驻京办不可能撤销，因为有现实需要。据媒体调查，因为有这样的抵触情绪和“现实需要”，有些驻京办开始转入“地下”，比如楼下是餐馆，楼上驻京办，虽然不挂牌，“业务”照开展。

源于计划经济的“跑部钱进”体制，使驻京办的存在确有“现实需要”—请客送礼、迎来送往、疏通关系，为地方利益积累资源，包括人脉资源、政策资源和财政资源……对地方来说，这一切都兹事体大，驻京办的功能也不可能轻易放弃。这是驻京办由公开转入地下的最大动力，也是驻京办容易死灰复燃的最大缘由。

可以说，驻京办的恋栈，有着利益的驱动、体制的支撑。

各种资源、各路审批权力集中在京城，地方需要与国家部委建立联系渠道，及时沟通，或是寻找项目，或是申报项目。驻京办只是在现行财政审批制度下，地方利益博弈的一个具体体现。要想办成事儿，要想“钱进”，就得“跑部”。

驻京办对于地方的意义，就在这样的情况下凸显出来。

所以，仅有取缔仍远远不够，如果权力和资源过分集中的情况没有改变，如果各地争抢发展资源的矛盾仍然暗流涌动，驻京办的取消就很难达到目的。

对于驻京办，不能仅仅停留在“留”与“撤”的争论上，更应着眼于深化行政管理体制改革的历史进程。坚决撤销驻京办，也要思考通过什么形式来实现地方与中央政府的良性互动。

如果有一天，地方发现，涌向京城跑“部”也不会有“钱”进了，资源的分配以更公平更有效率的方式实现了，恐怕没有人叫停，驻京办也会自然消失。作为植根于体制的一种独特的政治生态，要想彻底而有效地撤销驻京办，功夫还在“诗”外，在深化改革的不断努力之中。

从内蒙古在1949年设立新中国第一个驻京办算起，驻京办这一有中国特色的政府机构，已经生存了一个甲子。驻京办以前的形态如何，功能怎样，又怎么演变，在弊病丛生的今天，又该如何治理？前北京市经济协作办公室主任、负责驻京办管理的郑焕明讲述了他眼中的驻京办演化史。

随便挂个牌子，就成“驻京办”

记者（以下简称“记”）:你管理驻京办有好几年了？

郑焕明（以下简称“郑”）:我是1998年退休的，在（北京市经济协作办）主任位置上做了8年。当时这个办公室的一个主要职能，就是驻京机构管理。同时，我有另外一个职衔，我还是各地驻京办事处、联络处联谊会会长，当时叫理事长。

成立联谊会，这和我们国家管理体制有关，而这又让我想到了另外一个问题，那就是，我们的媒体记者不认真，在发出报道前，往往对驻京办概念是认识不清的。

记:正确的理解应该怎样？

郑: 首先，办事处是什么含义呢，它是经过国务院机关事务管理局批准，由它下面的驻京办事处管理司直接负责管理的这么一个机构。驻京办涵盖省、直辖市、自治区以及特区的驻京机构，而所谓特区，并非传统意义上深圳等经济特区，而是经过特别批准的地区。当时600多家驻京机构里，只有3个县级市，这3家，是由重要政治人物特批的。

除了特区，还有两个特殊的，一个是一汽，一个是东风，这是两个汽车企业。本来企业不应该成立驻京办，但它们上面都有特殊人物，所以，先是批准了东风，而批准了东风后，老大哥一汽不干了，一汽找到了更高级别的官员。于是，一汽、东风都成立了驻京办。

除此之外，其他都是省、直辖市以及副省以上城市，比如东部地区的省会城市。

按理说，驻京办属于国管局职能范畴，北京市好像管不着，但驻京办却是在首都北京展开工作的，它又必将与北京方面发生关系。这样，我们就通过民间社团的方式，将北京市政府与驻京办之间衔接了起来。名义上是社团，实际上很多活动都是市政府出面，比如开大会，基本都是以北京市政府的名义来操办的。

记:这些驻京机构是怎么产生的？

郑:两广、湖广会馆从很早就存在了，当地政府到京城办事，都是通过这些机构与朝廷发生往来的。随着经济和社会的发展，驻京机构职能也在不断发生变化和调整，以便适应派出单位的要求。

有人说，驻京办是计划经济的产物，这不对，它比计划经济早多了。还有人说，驻京办是搞市场经济后才冒出来的，也不对，更早。现在媒体上炒作得挺响，说什么撤销驻京办，这是误导。

记:为什么？

郑:国务院办公厅下发的文件里用的可是“加强和规范”这样一个说法，至于撤销，撤销的是什么呢，是县一级驻京机构。之前，我一直认为县一级驻京机构并没有经过政府批准，最近我得到确切说法，是给予批准的，数量已经很多了，不止最早的那三个特区了。

针对驻京办，最早我们用的词汇是“整顿”。那时候，有些人随随便便就在北京某个地方挂了个牌子。有些地方政府看到人家挂了个牌子，于是他也挂个牌子，但他对这里面的情况并不清楚。而我们那时候已经提出，不但驻京办的名称要规范，牌子规格也要规范，尺寸多大多小、写怎样的字体都有标准。当然要整顿，不整顿就乱了。

维稳，驻京办的首要任务

记:县一级驻京办，能否这样总结:它的管控路径基本是这样走的:禁止—放开—再收紧？

郑:的确是这样的，因为他所谓的放开，放得太开了，结果暴露出了这样那样很多问题。我当然是赞成整顿的。当然，不能管得太紧，太紧会阻碍发展，所以，这个度要掌握好。

记:驻京机构这些年来干了些什么呢？

郑:我看了下最近国务院关于驻京办的红头文件，虽然它对驻京办的功用只是扼要地讲了几句话，但我觉得还是总结得不错的。比如它说，改革开放以来，办事机构在加强地区间协作、服务本地区经济社会发展、处置突发事件、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。

话不多，不到两行字，但已经概括出了它的基本职能。当时我作报告时，关于驻京办作用，我是把“维护首都北京稳定”放到了第一位。

对于访民，之前是由北京市和中央来管的，但是，你想把这些访民送回去，首先他说没钱，你得拿钱出来，可当你费尽气力刚把他送回当地，他就跑回来了，而且比你跑得还快，周而复始，苦不堪言。

记:你认为为什么会出现这种情况？

郑: 他没有组织上的保障。驻京办在维稳上做出了巨大贡献，而且功不可没、无可替代。现在，一旦了解到有访民到了，我们马上就可以查清到底是谁的人，然后通知所在地驻京办，让他们赶紧把人接走。人领回去之后，当地政府衔接好、安置好，这样，解决了他的问题，他就不再回来了。

光这一块，北京市就省了不少钱，还不要说省了多少事。当然，中央也省钱省事。公安也好，武警也好，中央政府部门也好，其实都不如驻京办解决问题来得更顺畅。

国务院这个文件里，有一条没有写进去。现在的两会，是谁接待的？现在可都是驻京办负责啊，驻京办缓解了北京市政府和中央很大压力。

还有一个是招商引资，针对的目标是两块，一块是外国人，一块是上级政府部门。发改委、财政部等，都聚集在北京，他不来北京，去哪里？他不找你，找谁？不找你，能批到项目吗？撤了驻京办，他还会来，临时性多次地派人来，因为项目总得有人跑啊。

腐败透顶？简直耸人听闻

记:可是驻京办弊端日显，在你看来，最佳解决途径是怎样的？

郑:撤销驻京办是不可能的，至于用什么方式管理它才是最好、效率更高的，这个问题则可以探讨。

驻京办承载的任务不可能消失，除非中央进行体制改革，改到他不用跑到北京来找你也能办事的程度。权力过于集中，他必然来求你，要看你脸色行事，一旦你脸难看、门难进、事难办，他自然要想办法让你高兴。好吧，你还不高兴，干脆我从包里掏出点什么送给你吧。要我说，这都是逼出来的。怪不得他们。

记得我在任时，河北驻京办出问题了。首先是省委书记程维高出了问题，进而牵出一大帮人，当时河北省驻京办主任王福友跟着出了问题。可这有什么值得奇怪的呢，上级那个样子，他交给驻京办的任务，他能不去办吗？不能孤立地看待驻京办弊病。

现在有些人，连驻京办概念都没弄清楚，就洋洋洒洒说了些时髦话，什么驻京办腐败透顶了，说它一无是处，简直耸人听闻，我觉得是夸大其词。

记:但驻京办的腐败已是众所周知，你不觉得很严重吗？

郑: 谈到腐败，不能一面之词地责备下面。如果你上面清廉、办事果断，他何必给你送钱呢，他有钱没处花了？我还没见过哪个傻瓜无缘无故给人送钱送东西的。他总是有点原因的，而且总觉得送了比不送好，即便不是马上让你给他好处，也是为他以后铺路。要解决这个问题，上面要做出样子来。

我赞成整顿驻京办，但不能夸大它的弊端，而且单纯斥责驻京办有问题，也是不公道的，至于出了问题的驻京办，就该处理它，但不能因此以偏概全。驻京办问题的解决，要从体制上寻找答案，要深化改革，否则总是解决不了，怎么说都没用。

而且有些驻京办的撤销与否，还将涉及到民族、宗教以及所在地区的稳定。

记:你曾提到，驻京办不是多了，而是少了，这个观点是如何得出的？

郑:西部大开发是国家大政方针，西部地区要发展，就要和全国发生联系，要对外招商引资，要到北京报批项目，人家在北京设立个窗口还不行了？于是，我说，驻京机构不是多了，而是少了，因为有些西部地区，从来没有在北京设立过这样一个窗口。

现在看，县一级的、开发区的、某些政府部门的驻京机构可能要撤销，而即便撤销，也必须给予引导，不解决引导的问题，它必将变换形式卷土重来，堵是堵不住的。南都周刊驻京办未来形态猜想

改名换姓

列入裁撤范围的驻京办可能只是撤了一块牌子，换个称呼继续在京城“跑部钱进”、为地方政府穿针引线，比如更名为“招商办”、“行业会馆”、“商务酒店”、“股份制企业”等。

借壳寄生

这次被裁撤的是县驻京办，地市级地方政府的驻京办经核准后允许存在，这也许给县驻京办继续在京生存提供了一线生机，它们可能挂靠到市驻京办内，以有实无名的形式维持原来的驻京功能。

李代桃僵

有些县驻京办的机构也可能撤走了，不过驻京的功能转移到某些企业的驻京机构上，由这类机构出面“办事”。事实上，据说“北京已形成专为各地跑部委的‘黄牛党’，按争取资金5%或10%抽成”。

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易地干活

部分驻京办也有可能迁移到天津、廊坊、三河等地，成为“驻津办”、“驻廊办”等。因为这几个地方离北京都很近，“办事”也方便。只要有利益驱动在，就有可能出现新的“驻某办”。

黑户潜伏

现在为数众多县以下的地方驻京办本来就是没有经过批准的“黑户”，如果清理力度不够大，它们就可以继续以灰色身份“潜伏”在京城，凭借在京人脉资源偷偷摸摸地干活。

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