肿瘤的研究进展2016:扭曲制度下的制度扭曲:国有商业银行不良资产剥离案例研究

来源:百度文库 编辑:九乡新闻网 时间:2024/03/28 23:18:02

  [摘要]剥离国有银行不良资产和实施"债转股"是国家为防范和化解金融风险、降低不良资产比率、降低国有企业负债率、减轻国有企业债务负担和利息支出的重大举措。笔者通过对河南省新乡市四大国有银行不良资产剥离和"债转股"情况的调查研究,提出以下结论:第一,不良资产剥离是相对成本较高的改革安排,是当前扭曲的国有企业(包括国有银行)制度下的一种制度扭曲,它在事实上偏离了市场经济下资产管理的本质;第二,这一制度扭曲进一步导致一系列畸形后果:商业银行经营努力程度下降、激励不足和信用危机以及由此出现的不良资产增量进一步上升的趋势;第三,完全剥离或完全不剥离才是我国当前企业-银行体制下的最优选择。
       一、引言
       在1999年底中央统一部署对国有商业银行不良资产剥离工作和"债转股"工作前,国务院和中央银行处理国有银行不良资产的主要方式是"年度核销"。在形式上,核销是间接手段:首先是国有银行在经营中遇到问题(假定主要是国有企业体制性问题造成的),然后中央按一定额度给予核销,因而对国有企业本身的影响是间接性的:它不能直接影响国有企业的负债率和支出成本。剥离和债转股是直接手段,把国有企业和国有银行作为一个整体加以处理,在划转国有银行不良资产的同时,也大幅度降低了国有企业的负债水平和相应利息支出,对两者同时实现"减负"。在此,有三个理论问题是值得探讨的:第一,国有企业和国有银行是否必须通过剥离进行捆绑式改革,或者说,剥离是否成本最低的改革;第二,剥离会造成怎样的体制性后果;第三,怎样的制度安排才是符合中国实际需要的。
       二、非最优制度设计:部分式不良资产剥离
       (一) 扭曲的制度安排
       无论在理论上还是实践上,不良资产剥离都不是解决国有企业负债问题的最优途径。这是因为,在理论上,剥离只是一种社会资产再分配过程,把原来属于银行的资产划归资产管理公司;同时"豁免"国有企业应付未付债务。既然本质是"豁免",完全可以采取国家财政直接向金融机构发行国有企业资产券的方式,把国有企业呆帐直接划归财政,分若干年偿还,至少可以省设资产管理公司这样的国有单位,减少继续吃皇粮的人数。如果管理",既资产管理公司真正具备所谓"专业化管理"能力,那么不良资产剥离并无不当,设立资产管理公司亦无不当;但是,似乎没有任何证据证明:资产管理公司正在或将来可能对不良资产进行所谓专业化管理。这是因为,美国式或东亚危机国家的资产管理公司主要管理因系统或非系统风险中出现的"市价过低"的金融资产,因此,通过重组和时间上的等待,不良资产是有可能转变为良好或优质资产的,其市价可能回升。但是,对于相当部分技术落后、根本不具备竞争力的国有企业而言,其资产的可恢复性非常低。因此在很大程度上,重组只意味着不良资产转移而不是消化;时间上的等待不是市价回升而是资产沉没成本"化。这并不意味着笔者怀疑资产管理公司从业人员的专业管理素质与能力,而在于给定制度背景下,该项设计是根本无从发挥其专业化管理能力的。
       在实践上,我国计划剥离总额为14000亿不良资产。由此产生的两个现实问题是:第一,无确切证据和明确的时间表说明,如此庞大的不良资产存量将在多大比例上转化为良好资产;第二,该制度安排如何阻止新增不良资产的形成。事实上,剥离无论对不良资产存量,还是不良资产增量,都是化解乏术的。因此,剥离也好,债转股也好,仅仅具备会计意义;而不具备体制意义。严格讲,该措施不是改革,而是一种扭曲的高成本制度安排。其扭曲在于不仅既不能从根本上解决困扰国有企业的经营机制问题,而仅仅是从帐面上削减开支(事实上,连开支也没有削减,因为对这部分负债,本来企业也不会支付本金和利息);也不能降低国有商业银行经营压力,因为不良资产比率只是从一个"非常高"的位置下降到一个"很高"的位置,还是不具备国际可比性;还造就了一个体制性窟窿:撇账机制,即无论银行也好,企业也好,又找到了新的保底来源,国家将最终承担企业和银行经营不善的恶果,道德风险被人为抬高(许国平和陆磊2001)。
       问题还不仅仅在此。如果全额剥离,倒也是一种相对合理的制度安排。这至少可以切实降低国有商业银行不良资产比率,提高其在国际金融市场的竞争力。因为,正如我们在下文证明,国内企业和居民主要地并不看重国有商业银行的不良资产比率,看重的是国有商业银行的政府(或国家)信用特征。在国际市场,银行质量就显得相对重要,因此,如果实施全额剥离,才能在事实上把国有商业银行不良资产比率下降到国际可接受的水平上。
       那么,是否存在不扭曲或扭曲程度相对较低的制度安排呢?事实上,法律名字:"不作为"就是相对更好的制度安排。这是因为,第一,既然国家社会保障体制在逐步确立,国有企业依靠自身经营在市场上优胜劣汰就未尝不可;对于500家大型国有企业和5000户中型企业而言,其经营困难也许具备全局意义,但必要的财政支持、部门管理和国家担保可以提供维持社会稳定的充分条件。第二,从1996年以来,国有商业银行不断推进资产负债管理、风险管理和内控制度建设,想方设法解决高不良资产存量。即便不良资产足够高,只要是国有银行,就有国家信用的潜在支撑,就能够吸收到足够的存款,就可以通过动态平衡(部分地吃存款,许国平和陆磊2001)维持经营状况。事实证明,国有银行从来没有因为不良资产问题而面临挤兑或潜在挤兑威胁,原因就在于企业和居民对国家信用的高度信赖。在这样的制度背景下,资产管理公司的设置和不良资产剥离显得多此一举。
       下面,我们通过对河南省新乡市国有商业银行不良资产剥离所进行的案例分析,论证制度的扭曲状况。
       (二) 新乡市国有商业银行不良资产剥离的基本情况
       新乡市四家国有商业银行计划剥离不良资产总规模为266165万元,到2000年6月,整体剥离工作基本完成(见表1)。加上资产剥离使相应表内应付未付利息共随之划转359597万元,使不良资产占比下降了13.51个百分点(见表2)。表1新乡市四家国有独资商业银行不良资产剥离和债转股情况单位:
       1 帐面效益改善
       不良资产剥离的一个直接后果是国有独资商业银行当期损益明显"改善"。如原阳县工商银行在2000年6月剥离不良资产6111万元,其中贷款4397万元,表内应收利息1714万元,当月实现"减亏"1517万元,由当年5月的累计亏损266万元变为盈利1305万元。这是一个典型现象:
       在没有出现经营水平明显改观的情况下,银行从巨额亏损转变为大幅度盈利!一种可能的解释是,盈利是银行经营状况的真正体现,正是那些应该剥离的不良资产俺盖了银行的真实经营业绩。笔者认为,恐怕这种看法过于乐观。第一,此前的不良资产客观上存在计量难问题(谢平2001),对国有企业贷款并不必然仅仅意味着政策性业务或行政干预,银行自身的经营决策同样难辞其咎。第二,即便银行经营状况足够高,资产管理公司和剥离制度并不能保证银行不受事实上的政策性业务困扰,甚至有可能出现这样一种情况:政府、企业进一步压银行承担某些义务,而银行因为存在剥离制度作最后担保,对抵御干预缺乏足够的动力。
       2 不良资产存量、增量问题仍然严重
       进入不良资产剥离计划的只是国有商业银行不良资产总量的一小部分。根据国务院确定的四大国有银行不良资产剥离总额计算,占1998年底国有商业银行不良资产(按一逾两呆口径计)余额(约20000亿元左右)的60%左右,而新乡市还远远达不到60%(基本只占三分之一);如果按风险五级分类法口径计,剥离的额度占现实不良资产的比重还要更低一些,大量不良资产依然滞留于国有商业银行。从新乡市总体看,不良资产下降了10个百分点以上,但比率仍然维持在近50%的高位。很难说,60%的不良资产与50%有什么实质性差别,仍然远远高于国际标准。以新乡市嘉获县的实例看,1999年底第一次剥离前全辖区贷款总额为48097万元,其中不良贷款总额为26059万元,占54.2%;2000年6月第二次剥离前,贷款总额为51304万元,不良贷款为31004万元,不良贷款率又上升到60%;第二次剥离后,不良剥离率降低到50.5%。而且,我们并不能保证不良资产比率在第二次剥离后就肯定不会再次上升。可见,剥离产生的两个现象是:第一,不良贷款存量依然居高不下,并没有也不可能从根本上解决国有商业银行不良资产问题;第二,没有有效办法解决不良资产增量持续上升问题。笔者认为:不良资产增量问题,才是一切管理和改革措施的出发点。如果我们能解决增量问题,存量问题就会显得不那么重要,因为这将导致两个制度性后果:一是银行可以通过盈利的逐年积累,化解不良资产存量,至少可供计提的呆帐准备金可以有所增加;二是可以稳定居民预期,增强储户信心,而储户信心是避免出现系统性金融风险的关键所在。而我们的基本制度设计恰恰忽视了增量问题,总是在存量问题上纠缠不休。只要算一笔简单的帐就很清楚了:如果我们只重视存量剥离,而置增量问题于次要地位,其直接后果很可能是无休止的剥离;而且,这还不包括下文将要讨论的道德风险问题。
       三、制度扭曲:利益冲突、信用危机与"后豁免安排缺位"
       在扭曲的制度安排下,出现经济后果的制度性扭曲是必然的逻辑结论。笔者通过对第一线情况的调查感觉到:整个不良资产剥离工作缺乏必要的方案论证、操作程序、实施细则,在资产处置和政策实施目的方面存在严重的非规范安排,整个剥离过程基本演变为企业逃废债务、银行甩包袱的过程。新一轮信用危机正在逐步形成。
       (一) 利益冲突导致的多元化行为
       不良资产剥离不是简单的资产划转,由此还造成了新一轮的利益和权利的重新分配。
       第一,资产管理公司作为新的产权处置部门,主导了不良资产剥离工作,而由于在制度设计上,按"一行一家"的形式设置资产管理公司,资产管理公司是从属于被剥离单位的,难免受本行利益驱动,致使整个剥离工作陷于各自为战、高度不透明的状态。
       如人民银行新乡市中心支行有关人员为尽快掌握剥离的全面情况,请四家国有商业银行报送各自不良资产剥离的文件和文字材料。但是,国家国有商业银行无一例外地反映根本没有任何文字材料,整个剥离工作是在上级资产管理公司的直接指导下完成的,不需要书面汇报,他们说怎么做就怎么做,他们让报什么就报什么,对所谓剥离工作的总体目标、规划和政策尺度无须也无从把握。作为履行监管职能的人民银行,除了辖区内各商业银行报送的具体剥离数字外,对各商业银行资产剥离安排的前因后果无从认识。
       第二,不良资产剥离直接导致企业产权结构发生变动,为维护控制权,或者为甩包袱,各企业出现了多样化行为。
       承以上分析,金融部门尚且如此,政府和企业部门的认识更加五花八门,普遍的观念是:剥离是甩包袱的最佳时机。由于剥离意味着停止还本付息,不少企业连正常的利息支付也停止了等待新一轮剥离;还有一些企业认为多年沉淀的老贷款已经过了追诉期,不必再承担责任,现在搞剥离,要求在银行债权书上签字盖章,岂不是重新认账?将来资产管理公司对企业资产进行处置,势必影响企业自主权;有的企业还担心不良资产剥离到资产管理公司,将来有可能被强制拍卖或破产,地方政府失去干预权,企业失去保护伞。出于部门利益或行业利益考虑,不少企业对剥离工作设置人为障碍,不予配合。尤其是有的系统,专门为剥离工作召开会议,要求所属各所属机构一律不予盖章,公开谁盖章就等于出卖本系统",致使剥离工作无法正常进行。
       (二) 信用危机
       正如上文所述,剥离和债转股人为制造了甩包袱机制,致使本来就已经非常严重的道德风险问题进一步恶化:在国家层面,该项机制设计的根本出发点就是把本属于银行-企业的微观责任加以宏观处理,而以往的历史经验证明:所有对本应属于微观主体的职责加以宏观处理,必然导致两个后果:第一,因信息不对称而无法正确履行职能,比如国家代各地方和企业制订生产计划而造成瞎指挥";第二,因权利集中造成的寻租和腐败,而在"部分剥离"模式下(当前恰恰是部分剥离),这种情况会变得非常严重,这是因为,如果是全额剥离,最多出现企业或银行虚报或瞒报问题,但部分剥离就会出现为争夺剥离资源而出现的银行之间、企业之间的资源竞争(如果把被剥离权作为一种资源的话)。在企业层面上,本来具备偿还能力的企业更加倾向于逃废债务,坐等剥离,即使现在不行,将来一定还有机会,因为只要资产管理公司还存在,就有被剥离债务的希望。在银行层面上,对于本来可以通过施加经济压力和个人努力以增加回收概率的贷款,也会因此而采取放任态度。
       更令人困惑的是债转股。债转股的企业自己争取的。有些企业明明经营正常,贷款质量良好,具备还本付息能力,一直在正常付息,但因为某些关系而挤入了债转股行列(正如某些企业本不具备上市资格而竟然获得了上市批准)。这些企业往往在未征得债权人同意的情况下,就因准备实施债转股而拒付银行利息和到期本金,造成银行损失。银行在一段时间以后才
       被动地接到企业债转股通知。如新乡市农业银行事前对某企业实施债转股的背景一无所知,企业从2000年4月1日到5月底,欠正常贷款利息400多万元,使银行工作非常被动。这种制度扭曲是显而易见的。
       (三) 后豁免安排缺位:资产保全难
       事实上,新乡市案例调查显示,至少到目前为止,资产管理中"的管理"二字仍然是一句空话,豁免却是实实在在的。在此,我们不讨论管理与豁免的差别,因为笔者的价值判断是:如果国有商业银行自身在加强内控制度建设和风险管理的背景下仍然无法解决不良资产问题,那么很难指望其他任何机构能做得更好。对这个命题,笔者无意多作论述;但正如笔者所预见,即便在事实上承认剥离安排的客观存在性,经剥离的资产管理部门却显然没有得到良好处置,资产保全陷于困境。第一,剥离收购的相关资料不完整,有些是为剥离而补办的有关手续,法律效力将大打折扣,使资产管理公司将来处置这些资产时将不可避免地遇到法律障碍。第二,管理问题被掩盖。各国有商业银行单纯为甩包袱而剥离,为剥离而收购,剥离什么,银行就收购什么,剥离需要什么,银行就准备什么,条件不够就人为"创造"条件。这样不利于发现问题、暴露问题、解决问题,有可能形成剥离收购后不良资产的强劲反弹,使银行将来根本无力回购剥离资产。第三,人为提高化解风险的体制性障碍。对于小、散、远的不良资产,资产管理公司无法直接管理,若委托原经办银行办理,则会出现"原来的人管原来的事,而原来的人却不必承担原来的责任"的局面,在原来的人在原来更强的责任约束下都没有管好原来的事的情况下,指望这些资产有脱胎换骨的可能恐怕无异于痴人说梦。新乡市农业银行因经营业务特点所致,剥离的不良资产户遍及城乡,达10000户之多,而据全国统计,仅农行系统就达数百万家,就算资产管理公司集中了全国全部的专业化管理人才,在人力分配上照样会不敷使用。第四,从剥离工作可以看出,专业化管理很可能是一句空话。比如,目前剥离工作已经结束,不良资产已经划转,但收购款项迟迟不能到位,影响了商业银行经营。如新乡市农业银行在剥离和债转股中共涉及外币本金371.8万美元,表内利息11.1万美元,资产管理公司至撰稿日没有与农业银行结算,而企业早在2000年4月1日就停止付息,新乡市农业银行却必须每月按时向河南省农业银行支付借款利息,已经造成直接损失3240万美元。对国商业银行而言,资产管理公司资产有向企业不良资产转化的趋势。第五,国外经验显示,债转股对银行来说,属于风险投资性质,不良贷款的回收率大约在10-23%,而这样的回收率是在真正的专业化管理下取得的,因此,考虑到中国实际,我们不能对资产管理公司能有效解决其所管理的不良资产期望过高。
       种种情况证明,我们的资产管理公司制度设计是缺乏相应后续制度安排的,一切安排都显得缺乏配套性,仅仅具备资产管理的形态和法律特征,而没有相应的一整套可行的操作方案。悲观地判断,我们很可能在若干年后面临对银行资产和资产管理公司资产进行双重核销的困境。
       四、最优与次优极端解:安全不剥离或完全剥离
       一切制度安排必须考虑国家的制度背景,否则必然陷入制度性扭曲,并导致一系列扭曲的制度后果。这是作为改革设计者必须考虑的问题。笔者认为,对于国有商业银行不良资产处置问题,存在最优与次优两种解法:完全不剥离是最优解,完全剥离是次优解,而当前的部分剥离是最坏解。由于两者分别属于"完全作为"或"完全不作为",在经济学意义上,属于极端解(或角解,corner solutions)。
       (一) 完全不剥离
       完全不剥离可以形成以下制度后果:第一,对国有商业银行经营形成硬的体制约束,虽然当前不良资产是社会各界关注的问题,但其重要性在一定程度上被夸大了。笔者一再强调,居民和企业并没有把不良资产问题作为选择存款对象或贷款来源的主要考虑因素,只要国有商业银行保持国有独资,甚至只要保留国家控股,其安全性就可以得到保证。因此,金融监管当局只要认真实施现场与非现场监管,各国有商业银行只要继续实施与个人收入挂钩的内控管理,就会对基层商业银行的经营人员构成足够的激励,就可能实现在经营中逐步化解不良资产存量,保持新增资产的良好质量。第二,可以杜绝一系列道德风险问题,把经营问题内部化。正如上文所描述,道德风险是剥离和债转股的中心问题,甚至是所有金融体制改革所面临的问题。防范道德风险应该是一切改革设计的出发点,也是健康的金融体制运行的基础。如果我们能够把一切经营问题集中在商业银行内部,并继续给予带有条件(针对个人,一直到商业银行苄杏泄夭棵鸥涸鹑?的年度核销,道德风险问题就可以内部化于商业银行自身。其后果是:银行进一步提高改善经营的动力,并对企业构成足够压力;企业因此在足够的激励下改善经营状况,整体提高企业盈利水平。从我国现实情况看,存在一个无法解释的悖论:国家总体有效率的经济增长始终保持较高水平,可作为社会资金主要供给者--国有商业银行资产质量却一直得不到提高,看来,主要问题还是在于制度性行为扭曲和甩包袱(经营后果无法内部化,许国平和陆磊2001)。第三,现实地看,在当前体制下,行政干预和政策性义务将在中期内继续困扰国有商业银行(谢平2001)。因此,完全剥离和部分剥离是不可能干净彻底地解决问题的。我国财政很可能陷入不断剥离的泥潭。因此,完全不剥离是最符合当前制度约束的选择,是最优解。
       (二) 完全剥离
       考虑到中国加入世界贸易组织和中国开放包括银行业在内的服务贸易的必然性,剥离因政策性、体制性问题而会显得不得不为。那么,完全剥离显然优于部分剥离。第一,通过一次性谈判,把所有属于政府干预和政策性业务造成的不良资产实施剥离(谢平2001),可以部分杜绝国有商业银行和企业的道德风险。在国有商业银行层面,因为是一次性,所以断绝了商业银行不断向国家推诿经营责任的后路;在企业层面,因为是一次性剥离,其甩包袱行为最多只能发生一次。虽然这种安排仍然会出现道德风险问题,毕竟不会象我们上文论述的部分剥离下不断出现的信用危机问题(企业总是寄希望于下一次剥离)。第二,完全剥离虽然会造成比较高的财政负担,但是这是早晚必须支付的改革成本,如果部分剥离,必然还要支付改革成本的跨时利息,最后贴现的成本现值可能更高。
       五、结论
       综上所述,本文在对新乡市国有商业银行不良资产剥离的案例分析得出以下结论。第一,当前的部分式不良资产剥离是一种高成本、扭曲的制度安排,并造成了一系列制度性扭曲。第二,当前的最优选择是完全不剥离,依靠现有管理制度是可以逐步化解不良资产存量的,并且能够遏制不良资产增量问题。第三,次优选择是安全剥离,它虽然会造成比较高的即期财政支付,但贴现成本必然低于部分剥离造成的重复性成本支出。
       参考文献
       谢平,2001,《中国农村信用社体制改革的争论》,《金融研究》2001年第1期。
       许国平和陆磊,2001,《不完全合同和道德风险:90年代金融改革的回顾与反思》,《金融研究》2001第2期。