肾功能不全症状:美国社会保障制度的危机及其改革前景分析2

　　［关键词］美国社会保障制度改革税收政府开支价值观

　　近年来，福利制度在很多国家都面临着不同程度的困难，美国尤其如此。２００４年初美国联邦储备银行主席格林斯潘曾指出，随着婴儿潮一代的先头部队在四年后达到获取社会养老保险金的最低年龄，社会保险给付金以及医疗保险给付金开支都将急剧上升，这两者在国内生产总值中所占的比例将由目前的小于７％上升到２０３０年的１２％甚至更高，而以目前的储备基金将根本不足以应付这样的局面。这些事实都已表明福利制度在美国已经进入了一个关键的改革时期。鉴此，本文首先对美国社会保障制度陷入困境的原因加以分析，继而对该制度的改革前景进行探讨，以期对这一制度有更加深刻的认识，使我国发展中的福利制度能够有所借鉴。

　　问题的出现

　　与欧洲各个福利国家相比，美国福利制度的建立显得很是不情愿。彼得·林德特（ＰｅｔｅｒＬｉｎｄｅｒｔ）指出，美国人的开拓进取精神强调的是自我依靠；而美国国内种族的多样性又使人们不愿意对其他种族的人群提供帮助。因此，直到２０世纪３０年代大萧条的出现以及第二次世界大战结束时，美国才逐渐走上了福利国家的道路。此时人们意识到，他人的不幸有朝一日也有可能降临到自己头上，因此希望能获得一种保障集体安全的方式。～１９３５年《社会保障法案》的通过标志着美国社会保障制度的正式诞生，标志着关注贫困者的责任由地方政府、民间组织（如家庭、宗教以及互助社团）转向了联邦政府。贫困的结构性和制度性原因得到承认，"放任自由"的信条以及不干涉主义开始面临合法性危机，国家干涉逐渐成为一种必须。

　　从３０年代到当今，美国社会保障制度获得很大发展，各届政府分别进行了不同程度的调整和改革。应该说，在这个长期的过程中，美国社会保障制度有着显著的成就，它虽然起步晚，发展却很快，获得给付金人数在？０年中大大上升，且给付金额还从１９５１年起随着物价上涨而得到调整。但美国社会保障制度显然并不完善。例如，它缺乏全国的统一性，给付条件相对苛刻，标准也偏低，而且还存在种族、民族歧视。而对社会保障制度最为不利的，是该制度由于财政等方面的原因逐渐陷入困境，面临的危机程度呈逐渐上升趋势。１９４０年，美国公共社会保障支出只有８７．９５亿美元，占国内生产总值的８％；而到１９９２年，全部社会保障（包括公共和私营两部分）支出２０８９９．４１亿美元，占国内生产总值的３３．５％，相当于１９４０年公共社会保障支出的２３７．６倍。显然，这些社会保障支出的上升超出了美国经济增长的速度，社会保障的财务赤字不断上升，早在１９７５年，该项赤字就已达１５亿美元，１９８２年上升到１２２亿美元。然而，总的说来，２０世纪８０年代之前，美国社会保障政策和制度尚未受到过致命的打击。而到８０年代，经过了多年的发展与演变，一方面社会保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转之中，成为美国现代化进程中不可或缺的安全网或缓冲网；另一方面，这一制度的弊端也日益显露，既有罗斯福、肯尼迪等民主党政府不断扩大保障的覆盖范围所带来的一系列政治、经济、文化等方面的问题，又有尼克松、里根、布什等共和党政府收缩社会保障政策所引发的新问题。两方面问题的长期交错和积累在８０年代达到了积重难返的程度，最终使美国的社会保障制度陷于难以逃脱的困境之中。

　　８０年代初的里根政府曾就此作出过大幅度的改革。１９８３年，他在格林斯潘的建议下通过了社会保障改革法案，将退休年龄提高，并要求提高美国民众为社会保障和医疗保险缴纳更高比例的税额。与之前相比，虽然中低阶层为缴税而承受的压力未减反增，但这一改革还是得到了两党的共同支持。因为公众们认识到，他们多缴的税收将被用来建立一项信托基金，从而维持他们在社会保障中的受益。但问题并未因此得到根本解决，在此后近２０年中，各届政府总的来说未有太大作为，问题逐渐升级。２００１年布什总统上台后，开始了推动社会保障私有化的进程。２００３年１月，他呼吁允许年轻人选择将部分的社会保险税投入个人存款账户中。他希望利用私人投资账户，允许个人将一部分老年、遗属及伤残信托基金投资于股票，从而使个人能更加主动地调整自身的收益。不幸的是，从２０００年至今的美国股票市场除２００３年略有好转外，长期处于熊市，人们在股市中受到了挫折，对从现有政策中受益的信心大为降低。此外，在２００１-２００３年间布什政府还采取了大刀阔斧的减税措施，希望借此促进国内经济的活力，并进而间接地改善社会保障制度的亦字问题。然而，到２００３年，经过两轮减税行动之后，美国的税收在国内经济中的比率下降到了自１９５５年以来的最低水平。不少人甚至认为，社保基金赤字的出现在很大程度上只是政府利用此项基金来抵消裁税所导致的财政收入减少的结果。看来，社会保障制度的改革还需要进一步寻找新的出路。

　　危机原因分析

　　美国社会保障制度从８０年代起日益陷于困境，且在不久后的将来难以支撑，表面看来，最直接同时也是为大多数人所提及的原因，是短期内人口的老龄化问题。二战结束后，美国出现了一场生育高峰，但此后不久，婴儿的数量却又急剧减少，这便造成了今天的老人与年轻人比例不平衡的问题。这一代人最早的将于２００８年进入退休状态，自此老年人比例将逐渐上升，到２０３０年美国总人口将增长约１８％，而退休人口却将增加１００％。目前美国增加最多的就是年龄在８５岁以上的人群。正如２００４年民主党总统候选人约翰·克里所指出，当社会保障制度最初开始实行时，对每一位退休人员就有４２名工作者向保障体系中投资，而当时人们的预期寿命是６２岁，退休年龄却是６５岁；现在，与每一位退休人员相对应的只有３名工作者的投资，且很快会继续减少到２名，而人们的预期寿命却增加到８０岁以上。加上美国妇女初婚年龄也由５０年代的２０．３岁上升到了２０００年的２５．１岁，这同时也意味着生育率的持续下降，从而将会影响到年轻一代养活老一代人的能力。此外，对社会保障的依赖也带来了家庭观念、道德观念淡化的问题，加上老年人的相对比例过大，年轻的子女往往不愿也缺乏足够的能力照顾他们的长辈。

　　然而，由于人口的老龄化问题并不是今天才得到显现的，因此实际上通过１９８３年及其前后多次税率调整，美国人为退休已经付出了比过去更多的钱。与最初实行时只要求劳动者缴纳其最初３０００美元薪水中的２％相比，目前的社会保险工薪税已经提高到了其最初８７９００美元薪水中的１２．４％。此外，由于１９８３年改革已经使过去的"现收现付"方式变成了部分的预付款形式，因此社会保险的支出长期低于人们的投入。因此这个时期积累下来的信托基金本不仅不会遇到赤字，而且在今后４０年也都不会。实际上，到２０４２年时，社会保险信托基金加上未来的社会保险工薪税原本将足以使退休人员享有目前的收益水平。然而问题在于，这种信托基金并不是一种被安全地放置在储蓄罐里、没有人可以随便动用的资金，而是被从里根以来的各届政府当成了调节自己政府开支的工具，政府总是从这项基金中借款以用于其他项目。从１９８３年至２００１年间，政府已经从积累的社会保险基金中借出了６６７０亿美元作为他用，仿佛这只不过是另一种普通税收而已。从法律的角度而言，政府有义务对这些钱加以偿还，或至少保持未来的预算收支大致平衡，这样当婴儿潮一代大批退休时，便将不需要征收额外的税收或是向外借钱就足以应付升高的退休金费用了。然而，就目前的政策来看，实现这一点似乎并不现实。为此，有观点认为，目前对社会保障制度濒临危机的强调实际上掩盖了美国政府在政府预算中开销过大的问题；而导致目前社会保障资金赤字出现正是政府在决策中的失误，是他们对资金的不合理利用，而不是什么不可预见的原因所带来的结果。

　　关于美国福利制度危机的另一个重要观点是美国传统价值观遭到忽视。美国一贯强调个人奋斗、适者生存。虽然３０年代及之后因为认识到保障集体安全的重要性而确立了福利制度，但随着此项制度的发展和扩大，一方面的确有一些人变得懒惰，形成了依赖社会的习惯；另一方面也使美国国内出现了反对这种福利制度的强烈呼声。尤其是新保守主义者指责它违背了美国传统价值观，进一步助长了个人懒惰、依赖他人的消极道德观。许多人认为，单亲家庭的增加、要求获得救助者人数的不断上升，主要都是这个原因造成的。正是在这样的背景下出现了大社会、小政府、低税收、有限福利模式政策的发展趋势。布什政府的种种举措也正是减少国家政府权力、扩大各州的自治性的尝试之一，虽然其效果一直受到质疑。

　　改革前景分析

　　社会保障主要是一个经济和社会问题，对它的改革不仅要使老年人能够比较幸福地度过晚年，年轻人又不至于承受太大的压力，同时还必须不妨碍国家经济的发展。这显然不是一件非常容易的事，在大批老年人即将退休的背景下更是如此。布什政府的社保个人账户制度正是试图实现这一目标的一种尝试。他和其他不少持保守主义观点的人认为，社会保障的私有化将能使工作者对个人账户的资产拥有所有权，并有权利利用各种金融工具投资于能获得较高收益率的私人部门。他们认为，这一制度将使美国的储蓄率提高，个人福利水平提高，同时还能使工薪税减少，养老基金的投资成本降低。而且，养老问题也变成了一种个人责任。在他们看来，年轻人、老年人以及经济的多赢由此便可能实现。本文认为，这一措施有其积极意义。在老年人比例提高这一无法改变的现实面前，社会保障私有化首先体现了保守主义者支持的"个人奋斗"价值观，国家不应当对个人的生活过分干预，同时也不应过多地对穷人加以补贴，因为这有可能带来"懒汉"的出现。此外，这显然还能有效地削减政府在这方面的投入，从而达到减少赤字的目的。

　　然而，这一政策显然又不完善。社会保障私有化能成功推行的一个重要前提就是个人能利用它进行有效的投资，而在这四年中，美国股市并没有能给投资者足够的信心。针对这一形势，布什政府希望通过大幅度减税来促进国内经济的活力，而正是这一点遭到了很多的批评。有不少持自由主义观点的人认为，虽然美国的社会保障制度遇到了一些困难，但这本来实际上并不足以构成太大的障碍，而目前关键的问题在于布什政府的减税政策，正是它使得国家财政遇到困难，从而导致社保基金陷于赤字。此外，虽然社保私有化过程和减税能在一定程度上振兴股市，但却会导致对儿童和学校，尤其是对公共学校、公共医疗机构以及其他一些公共机构的利益造成损害，这实际上有悖于福利国家的初衷。至于保守主义者主张的传统价值观，近年来也引起了很多的争论，尤其是在什么是真正的"传统"价值观以及应当在多大程度上恢复"传统"的问题上，仍然是悬而未决。

　　除此之外，在美国的政治体制之下，社会保障制度将不仅是一个经济问题，而且不可避免地会成为一种政治工具。历届总统大选中，多位候选人都曾用扩大社会福利，使其更加符合大众利益作为自己获胜的一个筹码。然而，目前社会保障制度改革已陷入了进退维谷的境地：就民主党而言，他们攻击共和党的减税政策，主张提高税率，扩大福利，然而政府开支过大、经济难以振兴的问题将更难得到解决；而共和党更多地依赖大财阀的支持，减税有利于富人的利益，但大多数中产阶级以及下层民众却可能因此而利益受损。正因为如此，２00４年总统大选中社会保障制度改革的实质性问题被一再回避。显然，无论哪个党组成政府都更多地关注如何利用它去取悦自己的选民，而很难从整体、长远的利益出发来考虑对社会保障制度的改革。

　　大选结果的揭晓表明在今后的四年中，前四年布什政府的福利改革思路将得到延续。"社会保障私有化"政策作为布什和克里在大选中争夺焦点之一，被认为是华尔街支持布什竞选的主要理由。专家预计，布什将会协同参众两院（共和党均占多数席位），大幅修改美国社会保障制度，以推进"社会保障私有化"政策的执行。此外，布什还将会在新任期中进一步改革税收制度，继续他的削减税收计划。针对普通民众福利收益率降低，布什政府将会对普通家庭，尤其是低收入家庭给予一定的医疗保险资助。但更重要的是，他们会进一步推行美国传统的价值观，主张每个人应当通过自己的辛勤劳动而不是依赖社会救助而生存。